ENSAYO SOBRE UN NUEVO MODELO DE GESTION INTEGRAL MUNICIPAL

I – INTRODUCCION – ALCANCE – OBJETIVO

La vida municipal de este dilatado país, desde la época de los Cabildos, ha transitado un derrotero erizado de dificultades de diferente índole que, lejos de debilitarla, ha servido para fortalecería y vigorizar su accionar.

Al ser los Municipios las organizaciones jurídicas y políticamente descentralizadas más cercanas a los habitantes, que existen para atender las necesidades del pueblo, configuran instituciones necesarias vitales que contribuyen de un modo decisivo al cumplimiento de las funciones esenciales o específicas del Estado.

La tendencia a asignarles cada vez mayores funciones, asociada al crecimiento demográfico sostenido -en especial en las principales ciudades-, con las consiguientes demandas de obras y servicios ante recursos escasos o insuficientes, pone en blanco y negro la trascendencia del tema a abordar, la administración financiera municipal.

En la Provincia del Chaco, en particular, existe además un nuevo marco constitucional y legal que afecta la operativo integral municipal en la cual, obviamente, está inserta la administración financiera.

Por lo tanto, en las actuales circunstancias, surge conducente o apropiado ensayar la concepción de un modelo de gestión integral municipal -con especial énfasis en la administración financiera-, compatible con el nuevo marco jurídico y los modernos criterios sobre la materia, aportando además, algunas ideas para enriquecer un debate que, pese a su trascendencia, está aún pendiente.

En estos tiempos de cambios, cómo administrar los servicios que mejoran la calidad de vida de la gente, es sobre lo que menos se ha debatido.

En consecuencia, esta es una oportunidad propicia para llamar la atención, despertar el interés y elevar el tema a la consideración de las máximas autoridades municipales. Lograrlo, significará alcanzar el objetivo de esta exposición.

Por Cr. José María Piemin
Resistencia
Provincia del Chaco

II – HACIA UN PARADIGMA MUNICIPAL

1. Gestión Municipal: las competencias, atribuciones, funciones y responsabilidades de los Municipios, se pueden agrupar de acuerdo con las materias y asuntos, de la siguiente manera:

1.1. Gestión Sustantiva: Tiene por objetivos y metas institucionales que se resumen a continuación:

a) Políticas, deliberativas, de gobierno;
b) sociales, sanitarias y culturales;
c) urbanísticas de proyección, ejecución y mantenimiento de obras y servicios;
d) promoción u orientación mediante instrumentos de persuasión o disuasión, de la actividad de los particulares (fomento);
e) limitación -normativamente-, del ejercicio de las libertades reconocidas constitucionalmente (Poder de Policía) y control del cumplimiento de tales regulaciones.

Todo en miras al “bienestar general” a que hace referencia el Preámbulo de la Constitución Nacional y en atención no sólo de intereses públicos locales, sino asimismo, de objetivos de interés público tanto provinciales como nacionales.

La ejecución de tales actividades están reguladas por la Constitución Provincial 1957-1994. La Ley Orgánica Municipal, los Códigos u Ordenanzas sobre la respectivas Materias y sus reglamentaciones.

1.2. Gestión Administrativa-Financiera:

a) En general, las competencias administrativas o de administración general, son todas aquellas que motorizan o sirven de apoyo para la realización de las actividades sustantivas municipales, facilitándole los medios

La ejecución de estas actividades, está regulada por la Constitución Provincial 1957-1994, la
Ley Orgánica Municipal, las Leyes Provinciales aplicables las Ordenanzas Municipales
que rigen la administración comunal y sus reglamentaciones.

b) En particular el ejercicio serio de la competencia municipal y el complemento de las finalidades sustantivas inherentes a la institución, los Municipios ejercen sus facultades de administración financiera (con potestades tributarias-impositivas propias-, coparticipación impositiva provincia]/nacional-empréstitos, créditos, etc.), como entes autónomos, disponiendo de las rentas y bienes propios. Todo ello, de acuerdo con lo reglado en la Constitución Provincial 1957-1994, la Ley Orgánica Municipal, los Códigos y Ordenanzas y Administración Financiera para Municipalidades”, dictado por el Tribunal de Cuentas.

En este aspecto vital de la vida municipal, se pueden distinguir claramente, las siguientes operatorias o “subsistemas”:
– Presupuesto
– Tesorería
– Créditos, Deudas
– Contabilidad

Que debiendo a su estrecha interrelación conforman un verdadero “sistema”, en el cual la contabilidad debe integrar toda la información.

La administración financiera debe comprender la planificación, organización, dirección, coordinación y control de los procesos de presupuesto, de determinación, recaudación, depósito, inversión, compromiso, obligación, desembolso y recuperación de los recursos financieros públicos, de registro contable de los recursos financieros y materiales, de preparación e interpretación de informes financieros relacionados con los resultados de las operaciones, la situación financiera y los cambios operados en ella y en el patrimonio.

Finalmente debe culminar con la evaluación de dichos procesos -control-, y retroalimentarios.

La integración de las diferentes etapas del proceso financiera con las actividades del control, constituye una imperiosas necesidad, tanto por que unas y otras forman parte del proceso administrativo, como porque el control es imprescindible herramienta de gerencia. Difícilmente se puede tratar la administración financiera, sin tener en cuenta las exigencias del control. Esa integración, por otra parte, asegura la debida coordinación de las actividades financieras y evita las desviaciones dentro de cada entidad pública municipal.

2. Concepciones Operativas: desde el punto de vista técnico, la concepción de gestión pública, varía con el tiempo. En la práctica, tales concepciones se superponen y conviven operacionalmente. En una aproximación, pueden distinguirse tres concepciones:

2.1. Gestión Funcional: en la cual se le asigna al sector público, ciertas funciones y se crean institucionalmente los órganos apropiados para su ejecución. Las funciones son las actividades que potencialmente puede desarrollar cada órgano del sector público, la gestión pública es un proceso en el cual, se plantea la toma de decisiones, la ejecución de actividades y su control. Tales actividades deben ser expresiones específicas de las funciones orgánicas. Cumplir con tales funciones mediante la gestión de las actividades, hacen a esta concepción funcional. No se especifica más allá de las actividades. En consecuencia, la toma de decisiones atiende a la asignación de fondos para disponer de recursos que permitan la ejecución de las actividades, todo lo cual está sujeto a la restricción que impone la proyección y obtención de ingresos. Así el análisis financiero adquiere una especial relevancia al confrontar ingresos con gastos, que consisten en un análisis de fuente y aplicación de fondos. Por el lado de los gastos interesa el objetivo de los mismos, es decir, aquello que se puede adquirir con los fondos disponibles. Por otro lado, el control consiste en controlar si se gasto de acuerdo con las autorizaciones y según los ingresos recibidos. Además, se controla el gasto por su objeto y si se cumplen las -formalidades la adquisición de cada tipo de bien requerido para la ejecución de actividades. Esta concepción plantea básicamente un desarrollo normativo de la gestión pública.

2.2. Gestión por Objetivos: consiste en identificar actividades que hacen a las funciones del sector público, pero además se introduce el concepto de objetivos para cada actividad y un análisis de relaciones de relaciones de producción al vincular productos con insumos. Los insumos son bienes que requiere la actividad para su Ejecución, a los efectos de obtener otros bienes, que son los productos que responden a los objetivos de las mismas. Cuando esto ocurre el análisis financiero tiene ahora una correlación con la aplicación de insumos y la obtención de productos. En otras palabras, el movimiento de bienes en las actividades, se correlaciona con el movimiento de fondos,. En la toma de decisiones, es posible introducir un análisis de beneficio-gasto o beneficio-costo al vincular la expresión financiera de los gastos con la expresión financiera de los beneficios. También es posible introducir otro tipo de valoraciones, denominadas valores sociales o socio-políticos, que permiten comparar valores de los insumos con los valores de los productos. Por otro lado, cuando se efectúa el control. es posible hacerlo en términos .financieros, en términos productivos y en términos de logro de objetivos al compararlos con los resultados efectivamente obtenidos. Esta concepción plantea fundamentalmente un desarrollo sistémico de la gestión pública.

2.3. Gestión Integrada: en la cual se desarrollan actividades en la cual se desarrollan actividades, que responden a funciones, se identifican las relaciones de producción en términos de productos e insumos, pero teniendo en cuenta también que las formas de producir, constituyen un bien que hace a la satisfacción de quienes producen, y consecuentemente, al bienestar de toda la comunidad. Esta concepción permite un análisis similar al de gestión por objetivos, al considerar las relaciones de producción, la productividad y la eficiencia, pero se tiene en cuenta el hecho de que la actividad productiva satisface no solo por los bienes resultantes o bienes productos, sino además por los bienes-relación que se establecen al producir. Las formas de producción tienen que ver con la oportunidad que otorgan para el desarrollo humano, tanto en términos de libertad como de seguridad y solidaridad entre las personas. Todo esto debe estar integrado en el hacer. En otras palabras, el hombre se satisface no sólo por los resultados de su producción sino también por la forma en que produce. En consecuencia, al tomar decisiones en la gestión pública, las mismas no son el resultado de una concepción técnica, sino que también debe ser el resultado de una negociación o acuerdo entre la personas involucradas en la producción. Esto es una expresión de libertad y de desarrollo humano en la organización. La producción deja de ser una expresión mecánica para ser una expresión de dimensión humana. Quedan así la productividad, la eficiencia y el análisis de beneficio-costo, tanto desde el punto de vista financiero como social, dependiendo del acuerdo productivo. Y el control exige que se tenga en cuenta 1a relación entre objetivos y resultados en términos de productos pero también en términos de la no existencia de conflictos y problemas laborales, de bienestar global, etc., Esta concepción, se identifica como integrada y no como integral, porque ello debe lograse en la acción. Lo integral se aplica como calificativo de lo que se logra: el bienestar humano integral. El desarrollo de esta concepción requiere principalmente, una orientación sistémica y de desarrollo organizacional.

3. La Gestión Municipal a la Luz de las Concepciones Operativas:

3.1. Estilos de Funcionamiento y Conducción: el carácter productivo de la gestión sustantiva-administrativa, tiene diferente significación, según las concepciones. Así, se plantean los siguientes escalones de complejidad:

– El primer escalón ve a lo productivo como una simple asignación de bienes, a los efectos de ejecutar una actividad cuando se tiene una concepción de gestión pública funcional
– En el segundo escalón se plantea lo productivo como la asignación de bienes insumos, para conseguir ciertos bienes productos, que hacen a los objetivos en una concepción de gestión pública por objetivo
– Y en el tercer escalón, lo productivo se presenta como la asignación de bienes insumos para conseguir bienes productos compatibles con los objetivos pero sujeta a cierto comportamiento organizacional y tecnológico, pues importa el grado de satisfacción que buscan sus ejecutores, en una concepción de gestión pública

En el carácter financiero de la gestión municipal, la asignación de bienes se transforma en una asignación o aplicación de fondos, que permite disponer de los bienes insumos, según los precios de los mismos en el mercado, sujeto a las restricciones de disponibilidad de fondos, originadas en las fuentes de financiamiento. También con esta problemática se debe tener en cuenta las diferentes, concepciones de gestión. En la concepción por funcional importa identificar los gastos en insumos por actividades. En la concepción por objetivos, adquiere relevancia la relación entre ingresos y egresos. Y en la concepción de gestión pública integrada, importa la relación entre ingresos y egresos, pero haciéndola depender de la forma de producción que se considerar más satisfactoria por quienes producen.

En consecuencia, la gestión municipal se puede analizar según el movimiento de bienes y según el movimiento de fondos. En general, la viabilidad de la gestión tiene un alto contenido financiero, pues la asignación de fondos depende de la restricción de la obtención de ingresos de fondos. Por cierto, tanto en el desarrollo de las actividades sustantivas-administrativas; como financieras, la gestión pública integrada es una concepción más compleja pero también mas avanzada que la gestión pública por objetivos, y ésta es más que la gestión funcional. Además, la responsabilidad de los funcionarios “gerentes”, en cualquiera de sus niveles se hace menos precisa cuando se está en una gestión funcional. Ello se debe a que la responsabilidad es sólo por e ejecutar una actividad y no por los resultados de ella ni por la forma en que se ejecuta en términos de comportamiento organizacional.

Cabe destacar que el análisis financiero homogeneizar el análisis de la gestión y efectuar comparaciones entre las diversas actividades, obteniendo indicadores de significación para la toma de decisiones, para el monitoreo (mientras se ejecuta) y para el control a posteriori. No debe confundirse la internacionalidad y el significado del análisis financiero en la, gestión pública con la intencionalidad y el significado del análisis financiero en la gestión privada.

En el sector privado, el criterio de optimización es financiero, que implica maximizar la diferencia entre ingresos y gastos en el largo plazo. En cambio, en la gestión pública el análisis financiero sirve exclusivamente para determinar la viabilidad financiera de la ejecución de una actividad que se supone optimizada en términos de valores sociales. En el sector público el criterio de optimización es socio – política.

4) Modelo
4.1. Marco Constitucional:
4.1.1. Principales Normas:

a) Institucionales:
a.l.) Constitución Nacional:
– Cada Provincia debe asegurar el régimen municipal y la autonomía municipal y reglar su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (Artículos 5º y 123º).
a.2.) Constitución Provincia¡ (1957-1994):
– Todo centro de población constituye un Municipio autónomo; cuyo Gobierno será ejercido con independencia de otro poder, de conformidad con las prescripciones constitucionales, de la Ley Orgánica -o de la Carta Orgánica Municipal (Municipio de Primera Categoría), si correspondiera-, (Artículo 182º).
b) De Gestión:
b.l.) Sustantiva:
b.1.1.) Constitución Nacional:
– Las autoridades deben proveer a la protección de la calidad y eficiencia de los se¡-vicios públicos (Artículo 42º).
b.l.2.) Constitución Provincial (1957-1994):
– El Estado garantiza los derechos del consumidor y del usuario y las autoridades deben proveer a la protección de la calidad y eficiencia de los servicios públicos (Artículo 47º).
– La administración pública debe estar dirigida a satisfacer las necesidades de la comunidad con eficiencia, eficacia, economicidad y oportunidad (Artículo 69º)
– Los Concejos Municipales deben reglamentar los diferentes aspectos referidos al poder de policía, urbanismo, servicios, salud, higiene, cultura, etc. (Artículo 205º)
– Los Intendentes Municipales deben organizar y prestar los servicios públicos y cumplió-, en general, todas las funciones ejecutivas (Artículo 206º).
b.2.) Administrativas – financieras:
b.2.1.) Constitución Provincial:
– Los Municipios ejercerán sus facultades de administración y disposición de las rentas y bienes propios, así como las imposiciones respecto de personas, bienes o actividades sometidas a su jurisdicción (Artículo 196º).
– El Concejo Municipal debe sancionar anualmente, antes de la iniciación de cada ejercicio, el presupuesto (Artículo 205º Inciso 3), en base al proyecto que debe remitir el Intendente antes del 31 de octubre de cada año (Artículo 206º Inciso 3)

El Intendente Municipal debe:
– Recaudar e invertir los recursos de acuerdo con el mandato presupuestario y las normas aplicables en cada caso (Artículo 206º Inciso 4)
– Organizar el control de gestión y evaluación de resultados de la administración municipal en todos los niveles (Artículo 206º Inciso 12)
– Además, el Órgano de Control Externo del Sector Público Provincial y Municipal -Tribunal de Cuentas-, debe, en particular, controlar las gestiones en sus diferentes aspectos (Artículo178º Ap. 1, Inciso 11)

4.1.2. Perfil Jurídico:

a) Atribuciones Municipales:
El marco jurídico de fondos descrito permite partir de la base que los Municipios de la Provincia del Chaco, como instituciones autónomas, tienen independencia y atribuciones para:
1. Definir y adoptar un modelo de, gestión municipal sustantiva-administrativa-financiera.
2. Elaborar y aprobar los y planes, programas y actividades de Gobierno y sus propios presupuestos.
3. Ejecutar la gestión sustantiva-administrativa-financiera.

b) Análisis: La Constitución Provincial reformada pone en evidencia la concepción de criterios modernos de gestión y control, en vistas del bienestar general y en particular, de mejorar la calidad de vida de la población.

Ello se percibe a través de los preceptos transcriptos precedentemente.

Así, lo obliga a la autoridades a proveer a la protección de la calidad y eficiencia de los servicios públicos y define que la Administración Pública debe estar dirigida a satisfacer las necesidades de la comunidad con eficiencia, eficacia, economicidad y oportunidad.

A nivel municipal, los constituyentes fueron aún mas allá al asignarle al Intendente, la función de organizar el control de gestión y evaluación de resultados de la administración municipal en todos sus aspectos.

c) Interpretación: Teniendo presente las concepciones operativas expuestas en el Capítulo II, Punto 2 (Gestión funcional/por objetivos/integrada), puede interpretarse que la Constitución Provincial descarta el modelo tradicional (Gestión Funcional).

Al exigir la satisfacción de las necesidades de la comunidad con eficiencia, eficacia, economicidad y oportunidad técnicamente ello es sinónimo de elaboración de presupuestos por objetivos, programas y actividades, asignando responsables, determinando recursos humanos, materiales y financieros, costos, etc.

A nivel provincial, el Artículo56º lo dice concretamente “Todos los gastos e inversiones del estado provincias, deben ajustarse a las previsiones aprobadas por la Ley de Presupuesto, que reflejará los planes y programas de Gobierno”.

A nivel municipal organizar el control de gestión y evaluación de resultados, equivale a arribar a idénticas conclusiones con los mismos fundamentos.

Desde el punto de vista del órgano de Control Externo, controlar la gestión en sus diferentes aspectos, corrobora la necesidad de contar con información de igual naturaleza.

Como conclusión de lo expuesto, se interpreta que los Municipios de la Provincia del Chaco, deben adoptar un modelo (le Gestión “por objetivos” o “integrada”.

4.2. Definición del modelo: respondiendo a los preceptos constitucionales vigentes y tornando como referencia la interpretación formulada precedentemente, el Modelo se proyecta sobre la base de los siguientes criterios rectores básicos:

– Debe existir un ambiente administrativo adecuado, en sus diferentes aspectos
– El Municipio debe funcionar sistemáticamente
– La Gestión Municipal -sustantiva-administrativa-financiera-, debe ejecutarse bajo la concepción de “gestión integrada”
– El presupuesto debe ser la herramienta central de Gestión

A continuación se exponen sucintamente las argumentaciones que respaldan cada uno de estos extremos.

4.2.1. Ambiente Administrativo necesario: la pre-condición operativa necesaria debe estar referida al ambiente administrativo en el cual se desarrollará la gestión.

A continuación se exponen los lineamientos básicos:

a) En general: debe existir un plan de organización y métodos y medidas coordinadas para desarrollar las actividades, asegurar el cumplimiento de la normativa aplicable, salvaguardar los patrimonios, verificar la integridad, confiabilidad y exactitud de los sistemas de información, promover la economía, eficiencia y eficacia de la gestión, prevenir y detectar irregularidades y
fomentar la adhesión y cumplimiento de las políticas prescriptas por las autoridades superiores;
b) en particular con respecto a:

1. La organización y funcionamiento:

a) Deben existir estructura orgánicas, manuales de misiones y funciones, circuitos operativos y manuales de procedimientos actualizados y ajustados a las necesidades;
b) los sistemas de información deben responder a los objetivos y metas institucionales y estar diseñados en función de las necesidades de los distintos niveles orgánicos. Deben ser integrales e integrados, computarizados. Deben servir efectivamente para decidir y controlar en tiempo oportuno;
c) deben existir efectivos controles en los distintos puntos críticos de los circuitos operativos. Además, el control interno debe resguardar la integridad patrimonial y bloquear la probabilidad de ocurrencia de errores e irregularidades.

2. El control de gestión: debe cumplir con la misión de servir de apoyo a la gestión de Gobierno, mediante el aporte permanente de elementos de juicio para prevenir, corregir, mejorar, etc.

3. El personal:

– Debe existir una política de personal ejecutada objetivamente, en especial con respecto a ingreso, carrera administrativa y régimen disciplinario
– Debe poseer una sólida formulación general y específica
– Deben existir planes de capacitación permanente, de carácter obligatorios
– Debe responder a una formación cultural que realce valores como la ética, la moral, la responsabilidad, la disciplina, la eficiencia, la superación, etc.
– Debe adherir a los objetivos y metas institucionales

4. La gestión:

a) Economía: deben estar fijados los términos condiciones y para contratar los recursos humanos, financieros, materiales e inmateriales, con precios testigos y criterios para adquirir los recursos en cantidad y calidad apropiadas, en tiempo oportuno y al menor costo posible;
b) eficiencia: deben existir planes, programas y presupuesto oportunos, completos y detallados, fijando adecuadamente cuáles son los objetivos y metas generales y particulares de recaudación y de cada proyecto de Gobierno, costo, plazos, etc.
c) información y control:

– Deben existir sistemas de información y control, sobre la economía, eficiencia y eficacia
– Los Gobernantes deben informar a la comunidad y al Tribunal de Cuentas, sobre los resultados de su gestión, en términos de economía, eficiencia y eficacia.

4.2.2. Funcionamiento sistémico bajo la concepción de gestión integrada: Los objetivos y metas institucionales conllevan al ejercicio de la gestión municipal -sustantivo y administrativa financiera-, actuando estas funciones en un proceso organizacional continuo de interrelaciones, de tendencias y & complementaciones, similar a la teoría de los sistemas, y con la retroalimentación necesaria para ajustar las previsiones, corregir los desvíos, mejorar la organización, afinar la conducción y la coordinación y efectivizar el control, a fin de lograr la necesaria información sobre los resultados de la acción y costos habidos, lo cual posibilita medir la eficiencia y la eficacia con que cada Municipio ha operado en la ejecución de los planes, programas, proyectos o actividades a su cargo.

Las funciones mencionadas agrupan sintéticamente, la siguientes actividades:

1. La previsión o proyección, la cual lógicamente implica anticiparse al futuro y prepararse para afrontarlo, mediante la investigación que permite identificar los problemas o necesidades y, con el análisis de datos -productos de la retroalimentación-, formular un diagnóstico de situación en función de demandas apreciadas y de recursos disponibles estimados, que indican la factibilidad de soluciones alternativas, con lo cual se están en condiciones de concretar una prognosis y acometer el diseño o formulación de las políticas, estrategias, planes y presupuestos para la acción, bajo los siguientes criterios rectores:

– Identifican de objetivos, programas y actividades
– Identificación de responsables
– Optimización consensuada
– Análisis de costos
– Análisis de gastos
– Un grado elevado de participación de todos los niveles del Municipio

2. La organización que define las estructuras, normas sistemas, métodos y medios o recursos requeridos para la acción.

3. La conducción o ejercicio del mando, que pone en marcha la operatoria a través de la dirección de las actividades y el manejo de los recursos, humanos, materiales y financieros asignados, dando lugar a las decisiones, que generan las acciones y realizaciones sustantivas.

4. La coordinación que es función primordial de relaciones públicas y humanas de quien administra y se ejerce en lo interno y en los niveles sectorial e intersectorial para armonizar las acciones.

5. El control, necesario para verificar que lo que se ha normatizado, previsto, proyectado, planificado o programado se cumple o realizar con eficiencia y eficacia, oportunidad, legitimidad y responsabilidad, obteniendo los datos a través de sistemas estadísticos, contables de procesamiento de datos e informático, con los cuales puede practicar una efectiva evaluación de la legitimidad y mérito de la gestión, posibilitando además, detectar los problemas o desvíos a superar por vía del proceso organizacional, que se nutre de los nuevos datos, estados, balances, e informes reunidos.

La actividad sustantiva-administrativa está concebida como un sistema de producción.

Hablar de un sistema de producción implica plantear todas las actividades del sector público municipal como actividades productoras en las cuales se requiere identificar tres aspectos:

– La actividad, como núcleo de producción en el cual existe una relación técnico organizacional entre bienes productos y bienes insumos
– Los bienes productos (obras, acciones, servicios, realizaciones, bienes)
– Los bienes insumos (elementos humanos, financieros, materiales e inmateriales).

Cuando se tiene planteada la problemática¡ del sistema de producción es posible introducir un análisis de productividad. Este concepto relaciona las cantidades del producto con las cantidades de un insumo, tanto en sentido promedio como marginal. Al hablar de productividad se establece una relación entre la cantidad del producto y la cantidad de un insumo, con el supuesto de que las cantidades del resto de los productos e insumos, al igual que la relación técnico-organizacional, permanecen constante. El análisis de productividad es un paso previo para introducir el análisis de eficiencia en la producción. Existe eficiencia en una concepción por objetivos cuando:

– Dada tina cantidad determinada del bien producto. se minimiza las cantidades, asignadas de un determinado bien cristiano
– Dada una cierta cantidad de un bien insumo, se maximiza la cantidad del bien producto

Esta forma de definir la eficiencia requiere transformación cuando se está en una gestión pública integrada, pues allí también importa el bienestar que se logra en la relación de producción que se establece. Entonces, ya no basta con fijarse en las cantidades de los bienes, sino que también debe tenerse en cuenta la relación de producción, sujeto al mayor bienestar conjunto de quienes producen y de los destinatarios de la producción:

– Dada una cantidad del bien producto, se minimiza la cantidad de cierto insumo siempre y cuando la unión de la satisfacción de los destinatarios y de quienes trabajan, expresen e1 máximo bienestar conjunto
– Dada una cantidad del bien insumo, se maximiza la cantidad del producto, siempre y cuando la unión de la satisfacción de los destinatarios y de quienes trabajan exprese el máximo bienestar conjunto.

Esto introduce un aspecto valorativo que depende de las satisfacciones que obtienen las personas al consumir y al producir. De ese modo, la eficiencia deja de ser un concepto mecánico tecnológico para pasar a caracterizarse como un concepto humano organizacional. La tecnología es importante, pero se debe condicionar su aplicación a como desea el hombre satisfacerse.

Al concebir las actividades públicas como actividades productoras de bienes, las relaciones entre y otras, lleva a identificar el conjunto de actividades públicas interrelacionadas como un sistema productivo. En sentido macro, la gestión pública requiere bienes del contexto y entrega bienes al contexto.

Dentro del conjunto de actividades productivas que hacen al sistema, unas pueden ser productoras de bienes para otras actividades internas y otras pueden ser productoras de bienes que van al contexto. Los primeros bienes producto, se denominan bienes intermedios, porque son productos para una actividad e insumos para otra, dentro del sistema. En el caso de las actividades que producen para el contexto, sus productos se denominan finales o terminales, por que salen del sistema.

En el análisis de la producción, los insumos pueden ser de dos tipos:

– Insumos operacionales, que constituyen flujos de bienes que se aplican por una sola vez y su cantidad se mide a lo largo de un período o unidad de tiempo. Ejemplo de ello son la cantidad de energía que se utiliza, los servicios del trabajo, etc.
– Insumos durables, que constituyen bienes que se aplican a la producción en muchos períodos o unidades de tiempo. Su cantidad se mide en un instante, por eso se dice que es un stock (dotación o existencia). Esto requiere que su valor se deprecie o asigne a lo largo de la producción de los distintos períodos en los cuales se aplicó. Ello significa transformar un stock (que se mide en un instante) en flujos (que se miden en distintos períodos).

El análisis de la producción en términos de las cantidades del producto y las cantidades de insumos, es de carácter sustantivo y cuantitativamente presentan heterogeneidad. Las relaciones que se establecen constituyen la base para expresar relaciones financieras. En este caso las cantidades de bienes se deben transformar en fondos que es la expresión financiera de los mismos.

La gestión municipal debe:
– Desarrollar los productos público que es un problema técnico, normativo (que se puede o no producir) y social (atender a lo que requieren los destinatarios, sea internamente cuando se trata de productos intermedios o externamente, cuando se trata de productos terminales).

En otras palabras la gestión productora debe ser eficaz:

– Identificar las unidades de gestión que van a desarrollar actividades productoras, lo cual implica recibir insumos y entregar productos. En cada unidad se debe ser responsable, con una responsabilidad comprometida de carácter global (sistémica)
– Ordenar funcionalmente el movimiento de bienes entre las actividades productoras, para que el sistema en conjunto, genere un proceso productivo eficiente y que permita evaluar ex-post su efectividad
– Decidirme mediante programas reproducción en calidad, cantidad y oportunidad, que incluye dos fases:
· la fase operacional, cuando se producen bienes que son terminales o bienes intermedios (insumos), pero que tienen la característica de ser bienes flujos (se miden a lo largo de un período)
· la fase de inversión, cuando se producen bienes durables, generalmente productos intermedios, que van a ser usados como insumos durables en la fase de operación

En los programas de producción se expresan las decisiones al determinar el óptimo productivo, de carácter dinámico, compatibilizando eficacia (respuesta al contexto), con eficiencia (asignación interna de insumos para producir). Esto se logra recurriendo ala valoración socio-política de productos e insumos, que tenga en cuenta los efectos directos e indirectos de la actividad productiva:

– Cumplir los programas de producción, en cantidad, calidad, tiempo y lugar, para lograr efectividad

En gestión productora tiene a su cargo justificar I<) que se produce, cómo se produce y cumplir la programación. Ello abarca, por cierto, la toma de decisiones, la ejecución y el control en términos del movimiento de bienes.

En general, la gestión productora, atiende a los aspectos sustantivos del quehacer municipal. Por ello, dentro de la misma se debe atender a los siguientes pasos o acciones administrativas:

– Determinar el contexto e interpretar, su problemática, configurando los escenarios posibles
– Estructurarse orgánicamente señalando quiénes son los responsables del cumplimiento de las funciones a desarrollar
– Formular las políticas, determinando objetivos específicos y el horizonte temporal
– Elaborar los planes y programas específicos para la implantación de las políticas, dentro del horizonte temporal que cada política se haya fijado a los efectos de lograr sus objetivos.

Ello requiere señalar los pasos en el tiempo, compatibilizar recursos con objetivos y atender a las restricciones financieras de cada ejercicio financiero y a lo largo del horizonte temporal de los planes y programas. Estos pueden ser de corto, mediano plazo.

– ejecutar operativamente los planes y programas
– Controlar lo ejecutado, evaluándolo en comparación con las metas de los programas.

Es necesario introducir un control de gestión que permita monitorear el proceso de ejecución para acondicionar a las circunstancias, incluso modificando la programación misma, o hasta la organización, cuando las causas de los desvíos se encuentren allí.

De acuerdo con lo dicho anteriormente, el sistema financiero es un aspecto significativo de la gestión pública, en el cual se correlaciona el movimiento de fondos con el movimiento de bienes.

Si se tiene identificadas las actividades del sector público como actividades productivas, también se pueden transformar en actividades financieras, vinculando el movimiento de bienes con el movimiento de fondos. Esto exige que los fondos de las cantidades de bienes se expresen como los flujos de fondos en forma de entradas y salidas, oportunidades de tiempo. En términos sistémicos, el movimiento de los fondos es inverso al de los bienes. Al igual que en el sistema productivo, también se identifican tres aspectos:

– La actividad municipal como núcleo financiero en el cual se establece una relación entre ingresos y egresos.
– Los ingresos, que son los fondos que dispone cada actividad para producir cierta cantidad de bienes y servicios, de calidad definida en una determinada unidad de tiempo, llamado ejercicio financiero.
– Los egresos que pueden ser de dos tipos, gastos en insumos operacionales o cargas como costo de oportunidad por el uso del capital público. Previamente, tales insumos durables que constituyen financieramente los activos han requerido de gastos de inversión para su formación. Por eso al hablar de los egresos en un cierto período, se puede referir a la cuestión de los costos de los productos (gastos operativos más cargas) o a los (gastos en insumos (operacional más inversiones).

En la gestión financiera se busca obtener los fondos que hagan posibles las actividades públicas de forma de mantener una cierta relación entre los ingresos y los egresos del sector público. El indicador fundamental de la gestión financiera es el superávit o déficit resultante de la confrontación entre ingresos y egresos. Tal indicador depende de como se distinguen los ingresos y los egresos. En el largo plazo, se supone que tal indicador deberá anular los aspectos negativos (déficit) con los positivos (superávit), si se tiene un sistema tributario y de gastos adecuado a las actividades que debe realizar según las políticas, como respuesta a las funciones que se consideran propias. La gestión municipal no persigue tener excedentes financieros en el largo plazo, sino que el criterio de la viabilidad financiera, es que se compensen superávit con déficit de ejercicios sucesivos. Por cierto, este análisis hace a la viabilidad financiera del sector pero no a lo que se considera desde el punto de vista productivo como lo mejor. En otras palabras, en el sector público la optimización debe ser de carácter socio-político y la gestión financiera simplemente contribuye a su viabilidad.

La viabilidad financiera del óptimo público, es el problema de la gestión financiera, que se puede expresar en tres fases en el corto plazo ya sea en un año o en un período menor:

– Fase operativa, en la cual los ingresos deben ser iguales o mayores a los egresos, que incluye gastos en insumos operativos y cargas por depreciación e intereses. Si existe superávit operativo, se dispone de un excedente para invertir
– Fase de inversión, en la cual se asigna el superávit operativo y fondos provenientes de créditos (endeudamiento), para producir los insumos durables, que se aplicarán en el futuro en la fase operativa de la producción
– Fase de financiamiento, en la cual el excedente operativo sobre la inversión y las cargas por depreciaciones e intereses, deben asignarse a la amortización de la deuda y sus intereses

Esto permite vincular la problemática financiera con la problemática productiva de la gestión. La fase operativa, en la cual se producen los bienes y servicios que requiere la comunidad al sector, y la fase de inversión, en la Cual se producen los insumos durables, hacen a la problemática de la producción de productos terminales e intermedios. En ella se enfoca el movimiento de bienes.

En la problemática financiera, se enfoca el movimiento de fondos, pero las fases de operación y de inversión, surgen de la problemática de la producción. En cambio, la fase de financiamiento es propia de la problemática financiera pues determina el origen de los fondos necesarios para que la viabilidad financiera sea un hecho.