POLÍTICAS DE REFORMA ESTRUCTURAL E INICIATIVAS LOCALES DE DESARROLLO
POLÍTICAS DE REFORMA ESTRUCTURAL E INICIATIVAS LOCALES DE DESARROLLO
Las políticas de reforma estructural han tendido a mejorar el funcionamiento de los mercados, suprimiendo obstáculos y rigideces derivadas del sistema de regulación estatista centralizador del pasado. Algunas versiones simplistas -pero bien asentadas- de este tipo de políticas, propugnan la necesidad del desmantelamiento del Estado (o las ventajas del “Estado mínimo”), cuando en realidad de lo que se trata es de su reinvención y asunción de nuevos roles para asegurar mayor eficiencia y flexibilidad de funcionamiento, incorporando nuevas formas de organización alejadas del burocratismo y cercanas al territorio, en un contexto radicalmente distinto, que obliga a adaptaciones socio-institucionales en los procesos de regulación.
La adaptación a los cambios permanentes y profundos de la actual fase de transición estructural requiere, pues, esfuerzos notables por parte de todos los actores sociales, esto es, no solamente de las empresas (y, en general, los protagonistas de la organización de la producción) y de las Administraciones Públicas, sino del conjunto de organizaciones privadas, públicas o del sector solidario.
El problema radica en que las políticas ortodoxas de ajuste estructural han dado absoluta prioridad a la búsqueda de la estabilidad macroeconómica, tratando de mantener los principales equilibrios básicos de carácter monetario, y orientando en mayor medida las respectivas economías hacia los mercados internacionales, suponiendo que con ello se asegura el desarrollo económico. Estos programas no han estado exentos, como se señala, de un excesivo e innecesario fundamentalismo acerca de la necesidad de reducir el Estado a un nivel mínimo, y proceder a la privatización extensiva de actividades e instituciones, en la simplista suposición de que el sector privado constituye siempre un actor y un ámbito más eficiente que la instancia pública.
También conviene insistir en que el funcionamiento de la actividad empresarial no se realiza en el vacío, sino que se encuentra en un determinado territorio o localización geográfica, dentro de un conjunto determinado de eslabonamientos productivos (hacia atrás y hacia adelante) con proveedores de insumos, de un lado, y con clientes y mercados, de otro. En otras palabras, se hace preciso identificar la localización de la empresa, tanto en su territorio concreto, como en su “cluster” (o agrupamiento) respectivo.
La eficiencia productiva no depende, pues, tan sólo de lo que ocurra al interior de la empresa, en términos de su reorganización inteligente. También es resultado de la dotación, orientación y calidad de las infraestructuras básicas y los servicios avanzados de apoyo a la producción existentes en su entorno territorial; y de la eficiencia alcanzada en el conjunto de relaciones y redes existentes en el “cluster” al que pertenece dicha empresa.
Así pues, las empresas no protagonizan en solitario la pugna competitiva en los mercados, sino que también “compiten”, por decirlo de alguna forma, el entorno territorial e institucional en el que dichas empresas se encuentran, el cual explica también, de forma decisiva, la eficiencia productiva y competitividad empresarial. La existencia de recursos humanos cualificados, la vinculación del sistema de educación y capacitación con el perfil productivo de cada territorio o región, el acceso a líneas apropiadas de financiamiento para las microempresas y pequeñas y medianas empresas, la disponibilidad de servicios empresariales avanzados que permitan disponer de la información de mercados y tecnologías, líneas de comercialización, cooperación entre empresas, etc., son todos aspectos de un mercado de factores estratégicos que hay que construir territorialmente, en un esfuerzo conjunto de toda la sociedad, a través de la concertación estratégica público-privada, para lograr construir entornos innovadores de calidad en los ámbitos locales.
Insistir, por tanto, en el maniqueísmo que contrapone las esferas privada y pública, no es -como se aprecia- un camino inteligente. Una sociedad se organiza colectivamente con eficiencia, o no lo hace. Pero ello es, en esencia, una tarea colectiva -o ejercicio sistémico- que requiere instancias de concertación entre actores y mecanismos institucionales de organización económica en cada territorio concreto.
La superación de las rigideces y burocratismo del viejo aparato estatal no está, pues, en el abandono de las instancias de regulación en manos de un sector privado empresarial cuya finalidad última, el máximo lucro, no podrá ser nunca el único criterio organizador de las sociedades democráticas desarrolladas.
Es en este contexto en el que han ido surgiendo a lo largo de estas dos últimas décadas un conjunto diverso de iniciativas locales de desarrollo, tratando de generar actividades, empresas, o nuevos empleos a través de:
- el estímulo de la innovación creativa y los emprendimientos empresariales, a fin de facilitar mediante una decidida política desde la oferta, los necesarios microajustes en la actividad productiva local;
- la organización de redes de interdependencia entre empresas y actividades ligadas a los mercados;
- el impulso de la diversificación productiva basada en la diferenciación y calidad de productos y procesos productivos, así como en la mejor identificación de la segmentación de la demanda y la emergencia de nuevas necesidades y mercados;
- la valorización de los recursos endógenos existentes en cada territorio;
- la búsqueda de nuevas fuentes de empleo, dejando de lado el supuesto tradicional que vincula la solución de los problemas del desempleo o el subempleo a la recuperación del crecimiento económico. Este supuesto, que subordina las políticas de empleo a las de crecimiento económico del producto, es hoy cuestionado por la incesante incorporación de innovaciones tecnológicas y de gestión, fuertemente ahorradoras de mano de obra, y capaces de generar crecimiento económico y desempleo neto al mismo tiempo;
La descentralización constituye una herramienta indispensable en este proceso, al otorgar competencias, recursos y responsabilidades a las diferentes instancias territoriales.
Ello supone también la movilización de los actores sociales territoriales implicados en los procesos de desarrollo local, a fin de construir los sistemas de información empresarial pertinentes en cada territorio; mejorar la base empresarial innovativa; la calidad y orientación de las infraestructuras básicas; la coordinación de los instrumentos de fomento para microempresas y pequeñas y medianas empresas; el acceso a líneas de financiamiento para este colectivo de empresas de pequeña dimensión; y, en suma, para crear la institucionalidad apropiada para el desarrollo territorial, como resultado de la concertación estratégica del conjunto de la sociedad local.
La gestión de las iniciativas de desarrollo local exige que la gente actúe por ella misma desde sus propios territorios, a través de la movilización de los diferentes actores y organismos, tanto públicos como privados. De ahí que el fortalecimiento de las células básicas de organización de la ciudadanía, esto es, las municipalidades, sea tan importante desde esta perspectiva.
Se hace necesario, por tanto, superar la frecuente identificación de las actuaciones de ámbito local o territorial como políticas marginales o asistenciales, esto es, de nivel redistributivo, cuando se evidencia la necesidad de contemplarlas desde la misma lógica de desarrollo económico, tratando de articularlas mejor con las reformas estructurales emprendidas, a fin de complementar la eficacia de las mismas.
Por eso es que en la denominada “era de la globalización” sea tan importante trabajar desde “lo local”. El “territorio” no puede, pues, confundirse ni simplificarse con la visión en términos de “espacio” homogéneo que incorpora la macroeconomía convencional. El territorio es un actor decisivo de desarrollo, sin el cual no es posible dar respuestas completas ni eficientes al cambio estructural, en esta fase histórica de transición tecnológica, social e institucional.
Impactos de los cambios estructurales en las economías locales
Las exigencias conjuntas del cambio estructural y la globalización exponen al conjunto de territorios a mayores retos y desafíos, ya que las ventajas competitivas dinámicas no se basan tanto en la dotación de recursos naturales abundantes o los salarios bajos, sino en la introducción de componentes de innovación tecnológica y organizativa, así como de información estratégica (en suma, elementos de “conocimiento”) que requieren una atención crucial a la cualificación de los recursos humanos como apuesta de futuro. Esto es lo que hace tan necesaria la construcción de los “entornos innovadores” en cada territorio como forma de fomento de las actividades empresariales existentes.
Para mantener la eficiencia productiva y competitividad es crucial mantener la tensión por la innovación incesante, lo cual es un ejercicio que no sólo compete a las empresas, sino a las relaciones de las empresas entre sí y, sobre todo, a las relaciones de las empresas con su propio entorno territorial desde el que se construyen las citadas ventajas competitivas dinámicas.
Las microempresas y pequeñas y medianas empresas deben encontrar, pues, en su entorno territorial inmediato los insumos estratégicos para la innovación productiva y de gestión tales como la información sobre tecnologías y mercados; asesoría en gestión empresarial y tecnológica; prospección de mercados y logística comercial; capacitación de recursos humanos; cooperación empresarial; líneas de financiación de capital riesgo y sociedades de garantía recíproca y de avales; etc.
De esta forma, el territorio y el medio local se convierten en lugar de estímulo de innovaciones y de amplificación de informaciones, actuando como suministrador de recursos estratégicos y externalidades positivas para la eficiencia productiva y la competitividad empresarial.
Como se aprecia, entre los factores estratégicos para la construcción de estos entornos innovadores territoriales podemos diferenciar algunos de naturaleza tangible, tales como la composición sectorial de la base económica local, los tipos y tamaño de empresas, la estructura y nivel de costos y precios de los factores, la naturaleza de los productos y procesos productivos, el medioambiente, las infraestructuras físicas, etc.
Pero otros factores son de naturaleza intangible, y dependen de la capacidad de los empresarios y de los actores locales en general, tanto públicos como privados, para crear o mantener las condiciones e institucionalidad apropiadas para el fomento de las innovaciones productivas y de gestión, a través del despliegue de acuerdos de concertación estratégica y su concreción en instituciones o agencias de desarrollo local. Estos componentes intangibles son, pues, determinantes en el éxito de las iniciativas de desarrollo económico local.
Un nuevo Modelo de Gestión Municipal
La adaptación de las estructuras administrativas y políticas por parte de las municipalidades al nuevo contexto global, obliga a la modernización y reforma administrativas. Entendidas éstas como medios para solucionar los problemas acuciantes de la mayor parte de la población, que conlleva no sólo la introducción de innovaciones en los métodos de organización, técnicas de gestión, planeamiento de los servicios municipales, y selección y capacitación de recursos humanos. Además, han de tener la finalidad de aumentar la eficacia social en la prestación de los servicios públicos, al objeto de constituir una institución capaz de responder a las necesidades que se plantean en su ámbito.
Esta modernización o reforma de la administración consiste en un proceso que toma como punto de análisis el municipio y las demandas de la población. Este proceso o plan de transformación tiene que ir nutriéndose de experiencias participativas con los funcionarios públicos, políticos y ciudadanos, para así llegar al modelo de administración capaz de responder a los retos planteados.
Todo este proceso ayuda a establecer los criterios en base a los cuales se adoptarán las decisiones; a fijar las funciones que han de llevarse a cabo por la futura organización; a determinar las modalidades que han de adoptarse para una buena gestión de los servicios públicos; a establecer las relaciones con el ciudadano; y a intervenir en los puntos más críticos que requieran una actuación más inmediata en el municipio.
¿Qué cambios requiere hacer la municipalidad para transformarse en esta organización capaz de responder a las necesidades sociales que se plantean en su ámbito? Entre otros, se explicitan los siguientes:
- Crear una cultura municipal para la innovación y el cambio, que facilite la incidencia de la población en la vida local. Propiciar mecanismos y canales de participación donde realmente se otorgue poder a la gente.
- Utilizar el pensamiento estratégico y sus metodologías para plantearse las funciones que debe desarrollar la municipalidad (qué hacer), cómo las debe desarrollar (cómo hacerlo), y a quién han de ir dirigidas las acciones (a quién servir).
- Asegurar una dotación básica de bienes y servicios públicos, estableciendo técnicas de productividad e indicadores de gestión para garantizar y medir las funciones que desarrolla la municipalidad.
- Constituir equipos motivados de trabajo, especializados, abiertos al aprendizaje y a la comunidad, polifuncionales, y con capacidad de trabajo en equipo.
- Propiciar una cultura organizacional que favorezca la cohesión y coordinación del funcionamiento del aparato directivo con el administrativo de la organización, y que esta sintonía tenga un espacio entre la maquinaria burocrática y el nivel de responsabilidad política de la organización.
- Articular un compromiso convincente y mantener la confianza de la ciudadanía. La municipalidad ha de lograr un”compromiso sostenido”, ya que los cambios y las innovaciones exigen tiempo y continuidad institucional.
- Disponer de información básica del municipio, para emprender una innovación exitosa; es decir, planes físicos, catastros actualizados, informes financieros, manejo de la información, ya que en caso contrario la innovación es difícil.
- Plantear obras y proyectos alcanzables y evaluar los resultados con la comunidad (la escala de operaciones es esencial para la consecución de legitimidad).
- Ejercer políticas públicas donde se produzca una interdependencia entre la formulación y su ejecución, y donde éstas puedan completar su itinerario. Para la continuidad y la estabilidad de la institución municipal es necesario en los tiempos actuales, tan cambiantes, que las políticas que se diseñen adopten mecanismos donde en su formulación y ejecución se incorpore un permanente proceso adaptativo.
Esta transformación de la organización municipal implica que la municipalidad asuma un rol de gobierno, dejando de ser una administración de potestades, y donde la ciudadanía, juntamente con la municipalidad, asuma el rol de crear riqueza para posibilitar un desarrollo local sostenible, donde el gobierno local y la ciudadanía ejerzan corresponsabilidades en el ejercicio del poder municipal.
La promoción económica en el territorio requiere, desde nuevas maneras de hacer de los equipos municipales, hasta instrumentos de gestión e intervención para su ejercicio. Maneras de hacer e instrumentos que han de posibilitar el acceso a los servicios avanzados a la producción a la pequeña y mediana empresa; la creación o potenciación de un entorno local para el desarrollo; la innovación y difusión tecnológica; la regeneración de la economía local; y políticas de formación de recursos humanos para la formación ocupacional (“aprender a emprender”).
Criterios consensuados sobre el proyecto ciudad
La municipalidad tiene que propiciar un proceso donde, mediante los esfuerzos de los ciudadanos, se defina el futuro de la ciudad o municipio, y donde se consiga la implicación de todos los agentes públicos y privados de la ciudad, así como un consenso sobre el modelo de ciudad que se desea y las principales actuaciones que deben emprenderse, así como implicarlos en su ejecución.
Este planteamiento de carácter no normativo, basado en la participación, tiene como elemento común identificar o fijar un modelo de ciudad a partir de las potencialidades actuales y futuras de cada una de ellas y, por medio del consenso ciudadano, adoptar las acciones de todo orden y en todos los ámbitos, a fin de colocarla dentro del escenario más favorable de los previsibles. No quiere dejarse que las fuerzas del mercado dicten sus necesidades ni condicionen el futuro de la ciudad, sino que el consenso entre las fuerzas económicas y sociales posibilite el desarrollo según unas premisas claras y bien estructuradas.
Este planteamiento constituirá el marco de referencia para las actividades públicas y privadas y, por tanto, asignará objetivos comunes en todo el territorio a las instituciones públicas y a los agentes económicos y sociales que en él operan. Estos objetivos abarcan la educación, la contaminación acústica y atmosférica, la coordinación institucional, las infraestructuras, usos de suelo, etc.
Estos criterios consensuados posibilitan que la institución municipal pueda adecuar su política a las necesidades y aspiraciones de la población en aspectos tan diversos como la política urbanística, la promoción económica, la cultura e identidad ciudadana, la mejora de la calidad de vida y el fomento de la participación.
Potenciar el entorno local
El actual panorama económico y social obliga a que las municipalidades no puedan considerarse ajenas a las circunstancias de su territorio en el ejercicio de sus competencias, ya que su acción ejerce una influencia directa sobre la industria local. No hay que olvidar que son las entidades responsables de ciertos servicios como la creación de infraestructuras, suministro de agua, alcantarillado, etc.
Los caminos rurales, la creación de suelo industrial y la inserción de la política de transporte intermodal son explícitas manifestaciones de lo que puede realizar la municipalidad en promoción económica en el ámbito específico de las infraestructuras. Hay que: priorizar la construcción de caminos rurales en base a los criterios de importancia estratégica del camino, la intercomunicación entre núcleos rurales y el coste de las obras; ampliar la dotación de suelo industrial a partir de la oferta y la demanda industrial, las potencialidades para desarrollar la implantación de nuevas industrias y específicamente de industrias de transformación de productos endógenos, y las políticas de transporte intermodal que articulan la red de ciudades y los municipios como ejes de comunicación, reequilibrio territorial y accesibilidad de éste.
Creación de órganos de diálogo social y participación para la formación y el empleo
La consolidación de esta estrategia de desarrollo económico tiene como requisito indispensable conseguir el máximo nivel de cooperación entre el sector público y el privado.
Este proceso de diálogo y colaboración ha de ir orientado a facilitar un entorno que propicie la innovación permanente, la mejora de la producción y la competitividad del tejido económico.
El crecimiento y la ocupación provienen fundamentalmente de las pequeñas y medianas empresas, y por ello merecen una atención especial en las actuaciones de desarrollo local, ya que éstas aportan flexibilidad y capacidad innovadora, a la vez que contribuyen a diversificar la economía y la ocupación. Conseguir una amplia participación de los agentes económicos y fomentar un clima de confianza y consenso son factores determinantes para consolidar una estrategia de desarrollo local.
Entre los órganos de diálogo que hay que propiciar por parte de las municipalidades se encuentra el observatorio económico y de empleo local, que tiene como objetivo analizar y difundir los datos sobre las empresas en el mercado de empleo y las calificaciones requeridas sobre los recursos y sobre los grupos sociales con dificultad. Crea, en definitiva, los lazos entre los emisores y los usuarios de informaciones estadísticas y más allá de las actividades de información. Este análisis de las condiciones locales permite también comparar datos con las zonas vecinas.
