PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO DE PARTICIPACION Y CONTROL

1. Introducción Si deberíamos proceder a ensayar una definición de lo que es el Presupuesto Participativo, en esencia partiríamos de la concepción mediante la cual los ciudadanos de manera activa a través de un proceso y estructura metodológico específica participar en la formulación –mediante un sistema de consultas y debates-, del presupuesto de la ciudad, con especificación de cuales serán las inversiones, cuáles serán las prioridades, qué nivel y calidad de servicio serán suministrados, involucrándose además en el seguimiento y contralor de la gestión del Gobierno. Más aún, afirma TARSO GENRO, ‹‹no se trató simplemente de ‹‹efectuar›› la participación popular en forma espontánea de hacer obras o sólo de ‹‹aceitar›› los mecanismos de la democracia formal. En verdad, fue creado un nuevo centro de decisión que junto con el Poder Ejecutivo y el Legislativo, amortizaron efectivamente la acción política e integraron a los ciudadanos comunes a un nuevo ‹‹espacio público›››. La participación activa de los ciudadanos logra democratizar las decisiones y genera una nueva conciencia en ellos, requisito imprescindible para que a través de la cabal comprensión de las funciones del Estado, de sus posibilidades y limitaciones, decidan sobre cursos de acción, ejerciendo a la misma vez centrales de efectividad de las acciones del Estado. Es sin lugar a dudas una experiencia sumamente positiva para la gestión local de los Gobiernos, pues ‹‹apunta hacia una forma universal de dirigir el Estado y de crear un tipo de Estado. Un Estado que combine la representación política tradicional con la participación directa y voluntaria de los ciudadanos›. 2.2. La experiencia de porto alegre El proceso del Presupuesto Participativo en Porto Alegre fue iniciado en el año 1989 y profundizó a partir del año 1993 durante la gestión del Intendente TARSO GENRO. Con fines de sistematización, el Presupuesto Participativo de Porto Alegre puede ser reconstruido a través de cuatro fases o momentos más importantes en su trayectoria histórica. Esas fases son distinguidas básicamente según la evolución de tres criterios técnico-políticos del Planeamiento Participativo: a) las modificaciones en la estructura del Presupuesto Participativo, respecto a las instancias de la participación y de dinámica, toma de decisión sobre los recursos públicos; b) las modificaciones en la metodología de distribución de los recursos para las inversiones entre las regiones y c) al nivel de participantes y las etapas diversas de interacción política, principalmente entre los actores comunitarios y el Ejecutivo, así como de estos con el Legislativo Municipal. De acuerdo con esto el Presupuesto Participativo de Porto alegre, puede ser caracterizado a través de las siguientes fases: primera fase (1989/90) se distingue por la inexperiencia de los nuevos dirigentes del Ejecutivo y de los movimientos comunitarios en promover la participación institucionalizada, por la frustación de los habitantes en función de la ausencia de resultados materiales en términos de servicios urbanos y por la consecuente crisis en la interacción política entre los actores comunitarios y el Ejecutivo. Situación que se reflejó en la disminución de la participación popular verificada, sobre todo, en el segundo año de gestación de la Administración Municipal; segunda fase (1990/91), ocurren modificaciones internas en la gestación del planeamiento municipal y en el montaje de una estructura político-administrativas específica para la participación comunitaria. Esas, justamente con la repercusión de la situación financiera del municipio, posibilitaron la retoma del proceso participativo y de creación de instancias institucionales permanentes de participación comunitaria; tercera fase (1991/92) se consolida la dinámica de participación comunitaria y el método para elegir las prioridades de recursos presupuestarios, verificándose un significativo crecimiento cuantitativo de la participación comunitaria. Última fase (1993/95), iniciada con la segunda gestación del Frente Popular, se caracteriza por la introducción de algunas modificaciones en la estructura y en la dinámica del Presupuesto Participativo, las cuales, no obstante hayan ampliado y enriquecido el proceso participativo, trajeron nuevas complicaciones en su sistema de funcionamiento.” “Al mismo tiempo, el fuerte conflicto interno en el Ejecutivo, que marco la fase inicial de la gestión de la administración popular, entre el cuerpo político y el sector técnico del planeamiento urbano, lo cual hasta entonces acumulaba las funciones de gestión presupuestaria y gestión del planeamiento urbano (Plan Director), fue resuelto, en éste segundo período, a favor de la introducción de concepciones de planeamiento estratégico, trayendo alteraciones organizadas significativamente a partir de entonces. La coordinación del proceso del Presupuesto Participativo quedo a cargo de la CRC (Coordinación de relaciones con la comunidad) y del GAPLAN (Gabinete de Planeamiento), órgano recién creado para gerenciar el Plan de Gobierno y coordinar el presupuesto del Municipio. Esas estructuras, vinculadas al gabinete del Intendente y ligadas a las secretarías y órganos municipales por redes horizontales de planeamiento, crearon condiciones político administrativas más favorables en el ejecutivo para encaminar la discusión pública del presupuesto.” “La existencia de un método basado en criterios objetivos, impersonales y universales para la elección de demandas de inversiones es un aspecto relevante en la dinámica operacional del Presupuesto Participativo, pues remite a la compleja cuestión del sistema de toma de decisiones en los procesos de planeamiento participativo como componente institucional de la esfera pública. Hay un evidente sentido utilitario en la aplicación de ese tipo de método, lo cual tiende a la confección de un presupuesto más realista, determinando así una racionalidad en el proceso de presupuestación con resultados superiores a las técnicas convencionales, las cuales generalmente resultan en presupuestos formalistas, distantes de las decisiones ‘reales’ tomadas por los gobiernos.” “Así, la mediación entre la técnica y la política en el presupuesto participativo –aunque reproduciendo los conflictos entre conocimiento y poder inherente a todo el proceso participativo – indica, una alteración al modelo tecno- burocrático ejemplificado por el contexto de aprobación del plan director de Porto Alegre en 1979. Eso porque con el Presupuesto Participativo, el proceso de planeamiento: a) pasa a ser orientado, en primera instancia, por los problemas reales y demandas encaminadas por las comunidades, las cuales son reconocidas como sujetos portadores de derechos urbanos y b) el proceso decisivo pasan a ser mediado por reglas universales y criterios de justicia distributiva, discutidos y aprobados por instancias institucionales y regulares de participación con amplia mayoría de representación de los sectores populares.” “La racionalización política emprendida por el presupuesto participativo de Porto Alegre, a través de las reglas de participación y del método de definición de los recursos de inversiones, indica un patrón de interacción Sociedad/Estado que establece obstáculos objetivos, tanto las formas usuales de utilización personal y/o privada de los bienes públicos, como el acceso clientelista a los recursos públicos del municipio.” (…) “La dinámica del presupuesto Participativo engendra la constitución de una esfera pública que parece favorecer el ejercicio del control público sobre los gobernantes, creando obstáculos objetivos tanto para la utilización personal/privada de los recursos públicos, por parte de estos últimos, como para el tradicional cambio de favores (individual o colectiva) que caracteriza el fenómeno clientelista.” “Como se puede percibir del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, la existencia de un sistema objetivo de negociación entre los representantes comunitarios y el ejecutivo, al establecer una puntuación para la selección de las prioridades entre las regiones, dificulta la dirección de las inversiones según el uso del libre arbitrio, la práctica de la ‘forma’, o de la simple fuerza política del liderazgo comunitario en beneficio de clientes de la región. No obstante, la reproducción del sistema objetivo de puntuación para la distribución de las inversiones entre las regiones, a través de la utilización de un método semejante para la elección de las prioridades internas a las regiones, es algo que se ha revelado con un grado de dificultad mayor que las relaciones institucionales directas mantenidas entre el ejecutivo y la población. La dinámica del presupuesto interna a las regiones es algo que remite sobre todo a la forma como las organizaciones comunitarias solucionan los problemas de la motivación para la participación y la toma de decisiones en la práctica de la acción colectiva.” “Por otro lado, es sabido que el tema del poder visible, como una de las premisas de la esfera pública, es asociado al tema del gobierno local, pues la transparencia del poder depende también de la proximidad espacial entre gobernantes y gobernados. El carácter público del gobierno de un Municipio es más directo porque es mayor la visibilidad de los administradores y de sus decisiones. En ese sentido, a pesar de las controversias teóricas sobre la naturaleza del poder local, parece haber una concordancia con Castells (1981) cuando este entiende que los gobiernos locales permanecen siendo el nivel más descentralizado del estado, el más penetrable por la sociedad civil y el más accesible al ciudadano. Como unidad de análisis, el Municipio debe ser entendido como expresión específica de relaciones de producción determinadas, que no se reduce a la simple réplica de las relaciones globales de poder, aunque sea ampliamente condicionado por el poder social en general.” “En el caso de la experiencia del presupuesto Participativo de Porto Alegre, uno de los aspectos que ocasiona la constitución de una esfera pública de mediación institucional esta en el hecho que las reglas universales del juego participativo presuponen una realidad y, por lo tanto, una previsibilidad del proceso, en el cual el accountability es parte integrante, previsible y obligatoria de la propia estructura de legitimación de la gestión del presupuesto.” “El primer aspecto anterior está relacionado con una cuestión polémica en el ámbito del llamado planeamiento participativo, que, en el presente caso, dice respecto al grado de control real de la participación comunitaria sobre las decisiones del presupuesto público. La literatura sobre participación popular en la gestión local destaca, en general, la existencia de distintos grados de participación que, raramente constituyen una situación real de reparto de poder, o de división del poder de decisión sobre las políticas públicas, que pueden ir más allá de los mecanismos tradicionales o clásicos de la democracia representativa. En ese sentido, vale llamar la atención, en primer lugar, el hecho que un proceso de participación popular en la definición del presupuesto público representa un tipo de participación ampliada o neocorporativista, por excelencia, en contraste con que haya sido denominado de participación estricta o instrumental, según la conceptualización propuesta por Azaevedo & Prates (1991).” “En este sentido, según Daniel (1990; 1994), son expuestas tres alternativas en la interacción entre Gobierno/población respecto al poder decisivo de cada actor en los procesos de discusión del presupuesto público del municipio: (1) la clara administración de la proporción de los recursos del presupuesto entraría a la decisión del ejecutivo y la decisión autónoma, de la sociedad; (2) una modalidad próxima de auto-gestión, a través de la transferencia a la comunidad del poder de decisión sobre el presupuesto, limitándose el ejecutivo –responsable por la organización del proceso- en presentar y defender sus propuestas en las plenarias con el derecho de voto solamente de la población; (3) y una tercera alternativa, donde es establecida una forma conjunta, consensual, entre el ejecutivo y el consejo del presupuesto, para la definición de las prioridades. La experiencia de Porto Alegre se aproxima a la tercera modalidad. Se trata de un proceso de co-gestión de los recursos públicos, donde el gobierno municipal reparte el poder político a través de una dinámica de deliberaciones que busca el consenso y la negociación política. En la interacción entre el consejo del presupuesto y el ejecutivo ocurre un proceso de decisión negociable constituido en una aguda polémica desde los primeros años del Presupuesto Participativo. Esa polémica se expresó, sobre todo, en el momento de discusión del proyecto de ley para la reglamentación del consejo del presupuesto. En aquel momento los representantes comunitarios proponen el carácter deliberativo del consejo, mientras que el ejecutivo se inclinó por una fórmula que, en la división del poder, buscaba resguardar la representación política y constitucional del Intendente Municipal.” “En el caso del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, la esfera pública esta volcada fundamentalmente hacia la mediación institucional de las demandas comunitarias de los pobladores y de sus entidades representativas, aunque en los últimos años, han sido ampliados los espacios para la inclusión en el sistema participativo de otros grupos de intereses –civiles o entidades empresariales- que no se definen solamente por la identidad territorial. Al mismo tiempo, como se vio anteriormente en el perfil socio económico de los integrantes del Presupuesto Participativo no parece existir dudas que el Presupuesto Participativo es un movimiento en el cual el otro del contrato es socialmente constituido por los sectores populares de la ciudad y por las camadas medias asalariadas que, a la vez, posee un elevado índice de asociativismo en diversos tipos de entidades civiles, especialmente en las llamadas asociaciones de pobladores.” “De hecho, es relevante en el Presupuesto Participativo el hecho de que el sujeto por excelencia de la participación es el individuo en cuanto ciudadano. O sea, como se describió en la dinámica del funcionamiento del modelo, la interacción gobierno/sociedad no ocurre a través de la representación por entidades, sino a través de instancias que tienen en la participación de los individuos los interlocutores privilegiados. Esa dinámica de la participación individual no parece significar un incentivo al aislamiento del individuo en si mismo según la semejanza con la noción liberal extrema de la ciudadanía. Al contrario de lo que imagina un sector del movimiento comunitario ligado a la UAMPA (Unión de Asociaciones de pobladores de Porto Alegre) y de algunas opiniones en el interior del partido de los trabajadores (PT), esa dinámica, plasmada en la participación individual, parece estar fortaleciendo a las asociaciones de pobladores, una vez que la legitimidad de las demandas y de la representación comunitaria es mediada por su vinculación social y política con las instancias colectivas de base –las asociaciones de pobladores y otras entidades-, y/o con las instancias colectivas intermediarias- los llamados Consejos Populares y las articulaciones regionales.” “Por fin, en cuanto al aspecto de quien define y como son definidas las reglas del juego, la dinámica del Presupuesto Participativo indica un proceso de reglamento compartido que, en la práctica, se traduce en la institución de las normas y leyes del proceso mediante el consenso construido entre el Ejecutivo y los propios sujetos comunitarios. Aquí hay un evidente carácter innovador en la práctica del Presupuesto Participativo, en la medida que el sistema de derechos que define las reglas de la participación y de la distribución de las inversiones, no es impuesto coactivamente (de forma heterónima) por el Estado, pero si es construido en un proceso negociado, consensuado por la representación comunitaria, sugiriendo así una situación de no solo la inclusión de las comunidades en instituciones políticas preexistentes, sino también una participación de los sujetos populares en la propia definición de las reglas que instituyen ese nuevo sistema político.” “La construcción del método para la distribución de inversiones, así como la definición de la estructura y del proceso que constituyen la dinámica del Presupuesto Participativo –la regionalización, las instancias y las formas de representación-, son ejemplos concretos de ese proceso de reglamento compartido. Momentos estos donde el Ejecutivo no impuso su visión unilateral ni simplemente consultó a la población para, finalmente, tomar las decisiones finales solo (algo común en la práctica de la participación tutelada por el Estado); ni delegó el poder normativo, instituyente de la participación a los representantes de los pobladores. El Ejecutivo adoptó una postura constructiva en la interacción con los movimientos comunitarios, en que las reglas del juego fueron elaboradas conjuntamente con sus representantes, aunque autónomamente en relación al Poder Legislativo Municipal que, como se vio anteriormente, es un punto de tensión y conflicto con la participación popular.” “Al basarse en criterios objetivos y universales para dar resolución al dilema de las demandas por servicios urbanos mayores que los recursos, el método utilizado por el Presupuesto Participativo proporciona la elaboración de un ‘presupuesto verdad’, en contraposición al tradicional ficcionismo presupuestario de la Administración pública en Brasil, lo que, sin duda, contribuye para disminuir la dualidad entre los niveles institucional legal y real característicos de las prácticas paternalistas.” “Al mismo tiempo, es posible percibir que el proceso del Presupuesto Participativo tiene un nivel de consecuencia práctica, real, que atesta la efectiva consonancia de las decisiones públicas con la práctica social de la discusión presupuestaria. En otros tiempos, y a pesar de los límites ya comentados anteriormente , hay un efectivo compartimiento del poder entre el Ejecutivo y la población que torna real la mayor parte de las decisiones tomadas sobre la distribución de las inversiones municipales. Una demostración de esa efectividad está en el hecho que, entre los participantes de las Asambleas Regionales y Temáticas de 1995, 56,54% de las personas ya habían sido beneficiadas por obras y servicios del Presupuesto Participativo.” “Hay otro aspecto que resalta. Según lo discutido anteriormente, la garantía de la racionalización democrática –la impersonalización del poder- como sistema de incentivos que modifique los padrones de adhesión clientelístico y/o personalístico (carismático), depende, no solo de la vigencia de reglas universales e impersonales en el proceso de mediación del fondo público, sino también del nivel de institucionalización de la participación popular en el sistema político local.” “Aunque algunos Concejales –hasta de la oposición- sean favorables a la reglamentación legal del Presupuesto Participativo, es un hecho que ese objetivo encuentra serias resistencias de parte del Legislativo Municipal. Según un influyente concejal de la oposición: (…) “el presupuesto participativo debe continuar existiendo para asesorar la elaboración del presupuesto (…). Ahora crear una institución, ahí nosotros estaríamos creando un órgano paralelo a la Cámara de Concejales, y creo que, si nosotros vamos hacia ese lado, o deshacernos realmente lo que tenemos hoy conceptuado al respecto de la democracia representativa o elaboramos un proceso que pueda compatibilizar estas dos democracias, lo que creo bastante difícil (…) crear estas dos instituciones sería muy peligroso porque estaría creando (con la reglamentación) un nuevo poder, una nueva esfera de poder. La participación del pueblo no precisa ser de esta manera. La participación del pueblo tiene que ser hecha como un todo, porque cuanto mayor, mejor, pero si vos institucionalisas, vos creas limitaciones a estas limitaciones yo creo que no deben ser bien aceptadas’.” “En sus características principales, realmente parece que el presupuesto participativo viene promoviendo un movimiento de ruptura con el modelo paternalista de gestión, a través del desplazamiento, del bloque y de la substitución de sus prácticas tradicionales, constituyéndose, por lo tanto, como una verdadera estrategia para la promoción de la ciudadanía. Se puede concluir, por lo tanto, que el modelo operacional del Presupuesto Participativo, como forma de gestión socio-estatal, viene hasta el momento y en sus aspectos esenciales, promoviendo condiciones institucionales favorables a la emergencia de la forma-ciudadanía. En ese sentido, su dinámica institucional se distancia del modelo paternalista. Pero ese proceso se asemeja más al tipo de legitimidad compleja, representada por el test de consenso político (Offe, 1984), pues la legitimidad adviene, en primera instancia, no de una racionalidad formal-legal instituida exclusivamente (y de forma heterónima) por las agencias representativas del Estado, pero sí de una esfera pública, constituida simultáneamente por procedimientos y valores substancializados. En el caso del Presupuesto Participativo, esa esfera es representada, por un lado, por la estructura de participación según reglas de naturaleza impersonal y universal, y, por otro, por los criterios de justicia distributiva en la distribución de los recursos públicos.”