LA AUTONOMIA MUNICIPAL EN LA ARGENTINA Y SU RELACIÓN CON LOS RECURSOS PUBLICOS
ENSAYO SOBRE UN NUEVO MODELO DE GESTION INTEGRAL MUNICIPAL
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LA MODERNIZACION PRESUPUESTARIA La reforma presupuestaria constituye otro de los pilares básicos en que se debe sustentar un proceso de modernización y reforma de la administración financiera-Municipal. La presupuestación por insumos, base y fundamento de la técnica tradicional de formulación presupuestaria, se encuentra agotada, en cuanto a soporte y fuente de información de una gestión que pretenda determinar y medir la producción, sus costos unitarios; el cumplimiento efectivo de las metas anuales; los recursos financieros y reales consumidos, etc. PRESUPUESTO BASE CERO – PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Si bien no es propósito de este trabajo, analizar in-extenso las modalidades y características técnicas de cada sistema presupuestario, lo que sí, será temario permanente de futuros desarrollos; sintetizaré en que uno y otra, con sus particularidades propias y distintivas, nos permitirá avanzar hacia: *Mejorar la asignación de recursos escasos. *Asignarlos en función de objetivos y programas prioritarios. *A que dichos programas prioritarios, surjan del análisis de distintas alternativas para su cumplimiento, a efectos de asegurar mediante la elección de una; eficiencia (optimizando costos) y eficacia (optimizando el cumplimiento de metas). *Que una vez definidas las alternativas, se planteen niveles incrementales del gasto a efectos de ordenar en función de prioridades, la asignación de recursos disponibles. *Que los programas representen producción de bienes y/o servicios públicos, que ello se pueda cuantificar; que pueda determinarse por cada programa una adecuada relación insumo-producto; de manera de optimizar los costos de producción y que cada uno fije metas anuales de cumplimiento obligatorio. *Que aprobados los programas posibiliten instrumentar adecuados controles de gestión que evalúen los costos incurridos en la producción realizada y el cumplimiento efectivo de las metas previstas. El objetivo del presente desarrollo, es el de presentar los elementos metodológicos básicos, que sustentan la técnica del Presupuesto Por Programas y que deberán ser consideradas para una adecuada implementación a nivel municipal. La división fiscal de las Naciones Unidas define al Presupuesto Por Programas como “el sistema en que se presta particular atención a las cosas que un Gobierno realiza, más bien que a las cosas que adquiere”. Así es que las cosas que el Municipio adquiere tales como servicios personales, provisiones de bienes y servicios no personales, equipamiento, etc., no son más que medios que utiliza para el cumplimiento de sus funciones. Las cosas que el Municipio realiza en cumplimiento de sus funciones, pueden consistir en: 1. Recolección y eliminación de residuos Y concluye diciendo: “Lo que no es claro en los sistemas presupuestarios tradicionales, es esta relación entre cosas que el Gobierno adquiere y las cosas que realiza”. Desde este punto de vista el presupuesto Por Programas es un medio para prever y decidir la producción de bienes y servicios que se realizarán en un determinado período, como también para asignar formalmente los recursos que dicha actividad requiera. Concibiéndolo así, como un instrumento de decisión y previsión, el Presupuesto conforma un proceso que se materializa en las siguientes etapas: a) Formulación CONCEPTO Podemos definir entonces, al Presupuesto Por Programas, como al sistema interrelacionado de planeación, programación y presupuestación, que posibilita en un proceso único e indisoluble, definir objetivos en un horizonte determinado de planeación; traducir dichos objetivos en programas, seleccionados a través del análisis de alternativas de combinación óptima de medios materiales, recursos humanos, formas organizativas, etc.; y expresar los programas y sus medios en recursos financieros. DELIMITACION DE ACCIONES SUJETAS A PRESUPUESTACION Es necesario al comenzar el proceso de presupuestación, definir qué acciones quedarán reservadas al campo presupuestario, en tal sentido, serán aquellas acciones operacionales, cuyos insumos y productos son definibles y diferenciables de otros productos pertenecientes a otras relaciones insumo producto. En este sentido, definimos como: 1. Insumos: recursos humanos, materiales, equipos y servicios que se requieren para el logro de un producto Asimismo, es necesario considerar para lograr eficiencia en la tarea de presupuestación, que todo producto presupuestable debe requerir un centro de gestión productiva: el que a su vez, se constituirá en un centro de combinación y asignación de recursos; este centro debe reunir, al menos, los siguientes requisitos: 1. Ser relevante en la red por la cual determinados productos condicionan y a la vez condicionados por la producción y características de otros En este aspecto, las normas metodológicas para la elaboración de Presupuesto Por Programas de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, expresan: Los bienes y servicios finales, son aquellos que constituyen la razón de ser de una institución y que caracterizan y justifican su existencia. La producción de estos tipos de bienes y servicios hace posible que la respectiva institución, contribuya en forma directa al logro de las políticas que han sido definidas, ya que permiten satisfacer necesidades de la comunidad o de otras instituciones públicas. Los bienes y servicios intermedios constituyen el resto de producción que se origina en cada ente. Su ejecución contribuye a la realización de los bienes y servicios finales o la condiciona. Es decir, la cantidad y calidad con que se producen los primeros, determinan la cantidad y calidad con que se han de obtener los segundos. Los bienes y servicios intermedios se pueden clasificar en directo e indirectos. Son directos aquellos dirigidos exclusivamente a la obtención de un producto final, e indirectos aquellos que contribuyan al logro de uno o más productos finales. Para producir los bienes y servicios, tanto intermedios como finales, las instituciones necesitan cantidades y calidades adecuadas de insumos o recursos reales (servicios personales, servicios no personales, materiales, equipos, etc). A su vez, dichos recursos reales requieren de medios monetarios, es decir, de recursos financieros. En este caso, es necesario distinguir los gastos, que son la expresión financiera de los recursos reales a adquirirse, de los cotos, que son la valorización financiera de la utilización de los mencionados recursos. Las relaciones entre los recursos reales y financieros y los respectivos bienes y servicios que se originan,. Determinan relaciones insumo producto. Estas relaciones producidas en leso organismos públicos se viabilizan año a año en el presupuesto, ya que a través de este instrumento, se asignan los recursos para la producción de bienes y servicios. Para que una relación insumo producto sea objeto de presupuestación, se requiere además, la existencia de un centro formal de asignación y uso de recursos; es decir, de una o varias unidades administrativas responsables de programas y ejecutar un mismo proceso productivo. En síntesis, par que una acción productiva pública sea objeto de presupuestación, se requiere que contemple la existencia simultánea de tres elementos: a) Producción de bienes y/o servicios Estas acciones, denominadas acciones presupuestarais son centros de programación de los recursos reales y financieros para la producción de bienes y/o servicios; cada acción presupuestaria refleja un proceso productivo perfectamente definido y diferenciado de otros procesos productivos expresados en otras acciones presupuestarias. En el lenguaje de la técnica del Presupuesto Por Programas cada acción presupuestaria es una categoría programática. El conjunto de acciones presupuestarias de una institución, determina la estructura programática de su presupuesto. CATEGORIAS PROGRAMATICAS Las categorías programáticas, al ser la formalización en el presupuesto de las acciones presupuestarias, deben contener en todos los casos, la reunión simultánea de los tres elementos citados (bienes y servicios, recursos reales y financiero y centros de asignación y utilización de recursos). Las categorías programáticas utilizadas, son: 1. Programa El elemento fundamental que distingue a cada una de las categorías programáticas, es el tipo de producción (terminal o intermedia) que originan. PROGRAMA Es la categoría programática de mayor nivel en el ámbito presupuestario, y expresa a través de la producción final que origina, la contribución directa que cada jurisdicción efectúa al logro de las políticas definidas en los planes y políticas de desarrollo. De lo anterior, surgen las cuatro características básicas de los programas presupuestarios: a) Su producción es siempre producción final Por lo tanto, cada programa forma parte de una determinada función. c) Cada programa está conformado pro la agregación de categorías programáticas de menor nivel, cuyas producciones confluyen directamente al logro de su producción y cuyos recursos reales y financieros, son sumables permitiendo determinar los recursos reales y financieros que requiere el programa; SUBPROGRAMA Es la categoría programática de nivel inmediatamente inferior al programa y siempre es parte exclusiva de un determinado programa. Su producción es también final, pero parcial en relación al respectivo programa. Para que pueda establecerse al existencia de un subprograma, deben darse simultáneamente las siguientes características básicas: a) La producción final de cada subprograma precisa, a un mayor nivel de especificidad, al producción del programa del cual forma parte; Si tomamos como ejemplo la enseñanza media, se puede apreciar como se aplican las cinco características señaladas: a) El “egresado de escuelas comerciales” expresa un programa más concreto y específico que el producto “egresado de educación media” del cual forma parte PROYECTO Es la categoría programática que expresa la realización de un bien de capita,. Que una vez finalizada su construcción, es capaz por sí solo de producir bienes y servicios. Por lo tanto, el proyecto una vez finalizada su ejecución es una unidad económica productora de bienes o prestadora de servicios. La eliminación que ha de satisfacer y que se definen al momento de decidir su realización e incluso en el presupuesto. El proyecto incluye los servicios capitalizables correspondientes (estudios de factibilidad, diseños, gastos de dirección y en general, todos los gastos directamente imputables al mismo y que se expresan en la categoría programática de actividad). El proyecto es una categoría programática de nivel inferior a subprograma y programa, y superior a actividad y obra. Por lo tanto, los recursos de los distintos proyectos que forman parte de un subprograma o programa, son sumables a nivel de esas categorías programáticas. Una unidad ejecutora puede tener a su cargo, más de un proyecto y la responsabilidad de su ejecución puede ser tanto en términos de su realización material (ejecución por administración) como de su supervisión (ejecución por contratista). OBRA Es la categoría programática de mínimo nivel e indivisible a los propósitos de la asignación formal de recursos, que origina una inversión. Expresa la desagregación de un proyecto en los diversos productos que lo componen, ningún o de los cuales por si solo es condición suficiente para el logro del propósito del proyecto, excepto en el caso de que un proyecto esté integrado pro una sola obra. Por ejemplo, en el proyecto de construcción de un hospital, serán “obras” la construcción de obras civiles, la construcción de vías de acceso, la instalación de equipamientos, etc. ACTIVIDAD Es la categoría programática de menor nivel en el área de funcionamiento de las instituciones. Su producto es siempre intermedio. Si el bien o servicio que se origina en una actividad, está orientado exclusivamente al logro de los bienes o servicios finales de un programa o subprograma, se la denomina “actividad específica”. Los recursos reales y financieros de las actividades específicas son sumables para obtener los recursos reales y financieros del respectivo programa, subprograma o proyecto del cual forman parte. Por lo tanto, sus gastos son gastos directos de estas categorías programáticas. Una actividad forma parte de un proyecto, cuando la ejecución del mismo requiere servicios exclusivos de dirección, administración, inspección, estudios, etc., que forman parte del costo directo del proyecto. Si los bienes o servicios de una actividad, condicionan todos los programas de una institución, se la denomina “actividad central”. Si la condicionan dos o más programas, su nombre es “actividad común”. En ambos casos, sus recursos reales y financieros, sumables presupuestariamente dentro de cada programa sino a través de estimaciones extrapresupuestarias de costos. Normalmente, son actividades centrales las actividades de dirección superior y de apoyo administrativo (personal, compras, contabilidad, presupuesto, etc.). En todos los casos, cada actividad implica la existencia de un centro formal de asignación de recursos. TAREA Es una relación insumo producto a la cual no se le asigna formalmente, recursos ene l presupuesto, no siendo por lo tanto, una categoría programática. No obstante ello, es el elemento básico de la programación ya que a partir de su definición y cuantificación, se calcula los recursos reales y financieros que se asistan a nivel de actividad u obra según el caso. Los productos de las tareas se combinan para lograr un producto cualitativamente diferente, que presenta el resultado de una actividad y obra respectivamente. MEDICIONES DE LA PRODUCCION No toda la producción puede ser cuantificada. Existen servicios finales que, por sus propias características son de imposible medición .En estos casos, carecen de sentido incluir cuantificaciones irrelevantes que aparezcan formalmente como reemplazo de lo que no es posible cuantificar. Las cuantificaciones de las producciones a ser incluidas en el presupuesto, deben reunir los siguientes requisitos: a) Servir para medir las relaciones con la política y para el cálculo de recursos reales y financieros necesarios Las cuantificaciones de la producción deben expresar la producción final y la intermedia. Meta Producción-Meta Volumen de trabajo PROCESO PARA EL DISEÑO DE ESTRUCTURAS PROGRAMATICAS Sin pretender cubrir el máximo nivel de detalle de todos los pasos que son necesarios para definir las estructuras programáticas de las jurisdicciones, señalaremos a continuación, las principales tareas que deberán acometerse. La metdología que se señala corresponde al ámbito institucional de programación, que es el que actualmente se aplica. Las taras básicas son las siguientes: 1. Sobre la base de la política presupuestaria que se le ha definido a la jurisdicción se determinan los bienes y servicios que constituyen la producción final de la misma, los cuales contribuyen directamente a dicha política FORMULACION PRESUPUESTARIA La formulación del presupuesto implica una movilización de todo el aparato administrativo. Se materializan a través de un proceso descendente en la precisión y desagregación de las políticas y objetivos y un proceso ascendente de elaboración material de los anteproyectos de presupuesto, partiendo de las unidades administrativas de mínimo nivel. Es de fundamental importancia que los responsables de los organismos técnicos que cumplen las misiones y funciones de las distintas jurisdicciones, intervengan activa y preponderantemente en todo el proceso de programación, determinando cursos de acción y controlando su cumplimiento. Por su parte, los organismos de apoyo tendrán la no menos relevante función de programar el suministro de recursos reales y financieros que requiere la ejecución de los programas presupuestarios. Estas tareas deben realizarse coordinadamente entre las distintas unidades componentes de cada jurisdicción, como asimismo, con las oficinas centrales normativas en materia presupuestaria y de planificación, a los efectos de lograr la adecuada integración técnica y operativa que se requiera. Los programas deberán concebirse cuando correspondan o sea posible en forma plurianual y estar sujetos a remisión, en oportunidad de preverse los créditos presupuestarios anuales, como asimismo, ante cambios sustanciales de la coyuntura económica. De acuerdo con lo establecido en los planes del Gobierno Municipal y teniendo en cuenta sus competencias específicas, cada jurisdicción, mediante la formulación de programas plurianuales, expresará en forma detallada, las demandas a atender en el cumplimento de cada una de las funciones a su cargo, fijando la prioridades y su ordenamiento en el tiempo. Lo que se trata es de disponer, en cada jurisdicción, de un conjunto de programas plurianuales, evaluados convenientemente para luego ser sometidos cada año al proceso de selección y asignación presupuestaria. En el proceso de evaluación, el buen juicio y criterio de quienes deben tomar decisiones, operará apoyándose en las distintas técnicas en uso .La posibilidad y utilidad de la aplicación de dicha técnicas, depende de las propias características de las acciones a evaluar. No obstante, puede decirse que aún para aquellas situaciones en que no es factible el desarrollo de los métodos de evaluación en su integridad, será en cambio posible reflejar los beneficios aportados por el programa y el esfuerzo que su consecución implica. A los efectos de presentar en forma clara y sintética, el proceso de programación anual, se señala a continuación las tareas básicas a ejecutar: 1. Examinar las políticas, programas y metas para el mediano plazo, su incidencia para el corto plazo, así como su viabilidad de acuerdo con la situación de la coyuntura, a fin de precisar las políticas presupuestarias concretas para el respectivo ejercicio presupuestario En síntesis, para la formulación de un programa y sus categorías integrantes, deberán darse respuestas a los siguientes interrogantes: a. Qué se proyecta hacer?
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