REPLANTEO DE POLITICAS Y ESTRATEGIAS PARA EL LOGRO DEL EQUILIBRIO FISCAL Y LA AUTOSUSTENTABILIDAD ECONOMICA
A. GESTION FINANCIERA EFICACIA EN LA RECAUDACIÓN – EFICACIA EN LA GESTION DESCENTRALIZACIÓN DE FUNCIONES Y AUTONOMIA FINANCIERA – La corriente doctrinaria que sustentó por décadas la defensa a ultranza de la plena autonomía municipal –en la cual me adscribo-, sostenía entre otras consideraciones en su línea argumental que “no hay poder sin finanzas”; en consecuencia, el no reconocimiento de poder originario en materia tributaria a los Municipios, no revocable en cuanto a que él sea ejercido dentro del marco de sus competencias, significaría no cumplir con el precepto constitucional que impone a los Estados Provinciales, la obligación de asegurar el régimen municipal; pues mal podríamos considerar la posibilidad de su existencia si a ello no se le añade poder tributario propio. Sabido es, y no me extenderé en analizar las tesis –autarquía-autonomía-, que la reforma constitucional del año 1994, inclinó el péndulo de la balanza hacia esta corriente; en tal sentido y si bien el Artículo 5º no fue modificado, “cada Provincia dictará para sí una Constitución… que asegure su régimen municipal…bajo de estas condiciones el Gobierno Federal, garante a cada Provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”; sí agregó al anterior Artículo 106º -ahora 123º-, un nuevo y trascendente contenido asociado a la autonomía de los Municipios: “Cada provincia dicta su propia Constitución conforme a lo dispuesto por el artículo 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional político, administrativo y financiero”. Uno de los miembros informantes de la Convención Constituyente, expresaba, haciendo referencia a la modificación apuntada, “le otorgamos rango constitucional a la autonomía municipal, reconociendo a las Provincias, la facultad de reglar su contenido, según lo que sus pueblos determinen”. Afirmaba además, en relación a la autonomía financiera o poder tributario que les reconocería el nuevo texto constitucional: “Los planos económicos y financieros han sido especialmente considerados en el texto constitucional, porque tienen una importancia superlativa. De esta manera, estamos especificando y dejando en claro, que los municipios argentinos van a poder generar sus rentas y recaudar para invertir y controlar sus propios recursos que a su vez, podrán ser manejados independientemente de otro poder, completando así las facultades de administración que les son propias”. Podríamos afirmar, arribando a una primera conclusión, que la Constitución Nacional –post-reforma-, atribuye a los Municipios, poder tributario originario; ahora bien, cabe preguntarnos: ese poder tributario originario que se les reconoce, es ilimitado? Naturalmente que no; y serán sus límite: *No podrán incursionar en materias, facultades y competencias que la Constitución Nacional o Leyes Nacionales han reconocido como propias de la Nación y de las Provincias. *El que les impongan a las Provincias por aplicación del Artículo 123º, reglando su alcance y contenido en el orden económico y financiero. Una segunda conclusión será entonces: “Los Municipios tienen atribuciones, facultades y competencias para legislar y crear toda clase de tributos que no se encuentren expresamente prohibidas en normas que le son superiores”. Como bien lo dice la Constitución de la Provincia de Córdoba: “Impuestos municipales establecidos en la Jurisdicción respectiva, que respeten los principios constitucionales de la tributación y la harmonización con el régimen impositivo provincial y federal”. Es decir, todo aquello que no se encuentre expresamente prohibido en normas que les son superiores y que además respeten los principios constitucionales de la tributación; entre ellos: *Principio de la legalidad. *Principio de la capacidad contributiva. *Principio de la igualdad. *Principio de la proporcionalidad y no confiscatoriedad. *Principio de la equidad. Naturalmente que los límites que los Constituyentes Provinciales, en ejercicio de la facultad reconocida por la nueva Constitución –“asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido”-, deberían imponer a los Municipios en materia económico-financiero, tendrán que ser compatibles con lo que hoy es opinión respecto a lo que debe ser descentralizable en materia de funciones y competencias. Así, es nuestra opinión y de la gran mayoría que: *Todo aquello que se puede gestionar desde un nivel bajo, sin que aumente el costo significativamente, no debe gestionarse desde un nivel superior. *Conviene transferir a un área territorial aquellas competencias o funciones que se refieren a problemáticas, que se generan en su ámbito o que dan lugar a actuaciones de interés exclusivo o preferente de su población. *La descentralización se justificará asimismo, cuando la gestión más próxima a los ciudadanos, suponga una mejora sensible de la calidad del servicio público. *Se descentralizan las competencias y funciones en cuyo ejercicio, se quiere potenciar la participación, la cooperación y la integración de los ciudadanos. En consecuencia, los alcances y contenidos de la autonomía municipal en materia económico-financiera, debería correr en línea con lo que debe ser descentralizable en materia de funciones y competencias; de manera de lograr “una democracia más eficiente que propenda al bien común con mejores armas”. MODERNIZACION Y REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Cabe ahora preguntarnos: la autonomía económico-financiera es condición necesaria y suficiente para lograr eficacia en la gestión? Debo responder que es condición necesaria, pero no suficiente. Así, haciendo una recorrida por los Municipios de nuestro país, observaremos muchos, que si bien sus Constituciones Provinciales les otorgan plena autonomía, sus gestiones desde el punto de vista de sus finanzas y gestión pública, son altamente ineficaces; Otros, con restricciones en materia de autonomía, se caracterizan por gestiones de gran eficacia y altamente reconocidas. Debo afirmar entonces, que la autonomía económico-financiera, hay que acompañarla con una adecuada gestión en materia de administración financiera y allí sí; entonces, se producirá la síntesis. Una segunda afirmación en el mismo sentido es que, ponderando la importancia en cuanto a su relación con el objetivo de la gestión: satisfacer necesidades comunitarias d ambos conceptos; esto es –autonomía financiera vs. Administración financiera, puede incidir con mayor perversidad en cuanto a dicho objetivo el de no contar con una adecuada gestión económico-financiera, aún teniendo plena autonomía que la inversa, el de no contar con plena autonomía, pero sí, con una eficaz gestión en materia de administración financiera. En resumen y con el condicionamiento que significa no entrar a considerar principios que hacen a la esencia y naturaleza jurídica de los municipios, puede que sea mejor a los fines asociados a la satisfacción de necesidades públicas, administrar con eficiencia “la poca autonomía”, que contar con “mucha o plena” y no saber o ser ineficaz en su administración . Administrar con eficacia implicará necesariamente, proceder al diagnóstico y en concordancia a él, modernizar y reformar la administración financiera. Dicha reforma se asentará en dos pilares que le son básicos: la reforma tributaria y la reforma presupuestaria. Enunciaré y haré una breve referencia a los aspectos fundamentales que deberían estar asociados con la reforma, a sus objetivos y a los resultados que deberían esperarse lograr por su aplicación. LA REFORMA TRIBUTARIA El objetivo de la reforma tributaria deberá ser el de incrementar la recaudación fiscal, a través de la simplificación impositiva y el mejoramiento de la administración tributaria. La reforma de la administración desde el punto de vista tributario y las acciones que el Estado administrador en pleno ejercicio de su poder de imperio adopte deberán enmarcarse y sustentarse en los siguientes principios constitucionales: Principio de la igualdad El Artículo 16º de la Constitución Nacional, establece que todos los habitantes son iguales antes la Ley y que la igualdad es la base del impuesto y las cargas públicas; queriendo significar con esto último, igualdad de tratamiento para quienes se encuentren en igualdad de circunstancias o situaciones; esto es, serán iguales quienes manifiesten iguales capacidades contributivas. La reforma tributaria y las acciones que en ejercicio del poder de administración se adopten, se deben basar no solamente en el respeto a dicho principio; sino también a observar su rigurosa aplicación. Digo esto último, pues en general, es el mismo estado administrador el que viola el principio, al permitir que sujetos obligados, que desde el punto de vista tributario, se encuentren en igualdad de circunstancia al manifestar iguales capacidades contributivas, reciben diferentes tratamientos; pero no originados por un accionar concreto en tal sentido, sino que, de su falta de acción, de su ineficacia, resulta la desigualdad; pues ello posibilita que los contribuyentes ejerciten a voluntad su decisión de pago; algunos pagan y otros muchos no; recae entonces, en el Estado la exclusiva responsabilidad de consentir que “iguales” reciban tratamiento desigual y violar en consecuencia, una garantía reconocida por la Constitución de los ciudadanos, el de su igual ante la Ley. La reforma tributaria también debe respetar este principio esencial y ello se deberá hacer a través de la segmentación de los contribuyentes que integran el padrón municipal, de manera de asegurar que las cargas tributarias se distribuyan de igual manera sobre quienes se encuentren en igualdad de situaciones; a decir de LUQUI “es la Ley del tributo la que tiene que ser igual frente a capacidades contributivas iguales; es decir, frente a “las bases” que esas capacidades contributivas, exteriorizan”. Principio de equidad El diseño de un nuevo sistema tributario, deberá de tener especial consideración, a que él funcionará en la medida de una aceptación por los contribuyentes y ello sólo ocurrirá si perciben que dicho sistema se sustenta en principios de justicia. Así, no es justo, distribuir la carga tributaria de manera que incida en mayor medida en un sector o conjunto de contribuyentes a igualdad de capacidad contributiva y de servicios del Estado recibidos. Se aparta también de la justicia, gravar más que proporcionalmente a las capacidades económicas, que llevan a sistemas que aún sin ser confiscatorios, sean desproporcionados. Es injusto que por consideraciones únicamente asociadas a la facilidad y comodidad del Estado, se graven en mayor medida materias o sujetos que por sus características y/o actividades, se torna ineludible la satisfacción de las cargas, aún juzguen, sean ellas altamente inequitativas. Principio de la capacidad contributiva A decir de VILLEGAS, “que cada persona contribuye a la cobertura de las erogaciones estatales en “equitativa proporción a su aptitud económica de pago público; es decir, a su capacidad contributiva”; o como lo sostuviera la Corte, “a igual capacidad tributaria con respecto a la misma riqueza, el impuesto debe ser, en las mismas circunstancias: igual para todos los contribuyentes”. Para el sistema tributario municipal recepte el precepto anterior, es necesario abandonar las tasas de impuestos proporcionales, aquellas que se liquidan en función de un porcentaje constante sea cual fuere el monto de la base imponible o que se liquidan en función metros lineales de frente (tasa por servicios públicos) o por cantidad de empleados o superficie cubierta (tasa de seguridad e higiene); pues esto hace que el sacrificio sea desigual; así, no es lo mismo fijar una tasa por servicios públicos de CUATROCIENTOS CINCUENTA ($459) PESOS anuales (metros lineales de frente), para quién gana CUATROCIENTOS CINCUENTA ($459) PESOS mensuales, que para el que gana CUATROMIL ($4000) PESOS; al primero le significará un OCHO CON TREINTA Y TRES (8,33%%) POR CIENTO de su renta anual; al segundo tan sólo el CERO CON NOVENTA Y TRES (0,93%) POR CIENTO no llegando al UNO (1%) POR CIENTO. La diferencia que genera mayor desigualdad, es que a este último, le resulta por el principio de la “utilidad marginal”, un sacrificio infinitamente menor ante la importancia de su renta, realizar su contribución que al anterior, dado lo exiguo de la misma. La progresividad es la que corrige y contribuye a que el sacrificio opere en una forma más cercana a la realidad jurídica; porque entonces los que más tienen, contribuyen en forma proporcionalmente a los que menos tienen, respetándose así, la “igualdad de condiciones”. En ese sentido, ha dicho la Corte, que no se violan principios constitucionales, si al fijar la cuantía de las tasas y distribuir la carga que ellos representan, se lo hace teniendo en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos obligados. Ello posibilitará aumentar considerablemente la recaudación; pues no es lo mismo que el SETENTA Y CINCO (75%) POR CIENTO de la recaudación se concentre en el CUARENTA (40%) POR CIENTO de los contribuyentes de mayor capacidad económica –con quienes se puede ejercer una presión legítima de cobranza-, pudiendo administrar y aún bajar los valores en la otra franja del SESENTA (60%) POR CIENTO de contribuyentes de media o menor capacidad económica –pues ellos concentran tan sólo el VEINTICINCO (25%) POR CIENTO de recaudación restante; ello naturalmente si la reforma modificara en esta dirección la distribución de las cargas tributarias; que si por el contrario, la distribución no fuera progresiva, dado que al tener el porcentaje antes mencionado de un SESENTA (60%) POR CIENTO de contribuyentes con media o menor capacidad, el riesgo de incobrabilidad tendería a operar en forma directa a la cantidad de contribuyentes en esa condición; esto es, podría elevarse a un SESENTA (60%) POR CIENTO de la emisión. SUSTENTO POLÍTICO La reforma tributaria como el accionar en materia de administración de los recursos, debe acompañarse con un firme sustento político por parte del Gobierno. No hay que olvidar que tanto la reforma al modificar la presente distribución de las cargas tributarias afectará intereses económicos y más allá de su justicia ello tratará de evitarse; como así mismo, ante el ejercicio de acciones que combatan a la evasión, a pesar de que se asienten en principios asociados a la igualdad y equidad, ellos serán fuertemente criticadas. Por ello, el período inicial de turbulencia, deberá soportarse con apoyo y firme convicción política. Los resultados de la reforma y del nuevo accionar, rápidamente se verán reflejados en mayor recaudación y ella en mayores servicios y obras, en beneficio de toda la comunidad y así, nuevamente se restablecerá el equilibrio, pero ahora, en un mayor nivel de aceptación y credibilidad del Gobierno. CRISIS VS. RECAUDACIÓN He observado una verdadera inmovilización de los funcionarios responsables de las áreas de hacienda y también de los Gobiernos municipales, producto de las crisis económicas; que sin lugar a dudas existe e impacta fuertemente desde el punto de vista socio-económico; pero no es menos cierto, que muchas veces ella sirve de excusa y protege ineficacias en materia de administración de las finanzas públicas. Si ello no fuera así no podrían existir en regiones similares desde el punto de vista de la homogeneidad económica y aspectos socio-culturales; Municipios con altísima recaudación y excelencia en sus gestiones y otros, en situación inversa, muy baja recaudación y gestiones ineficaces como subproducto de lo anterior. Se debe tener en claro que la crisis no impacta de igual manera sobre los contribuyentes; de allí, la necesidad de su segmentación, de manera de administrar distinto a quienes se han visto favorecidos por el nuevo esquema económico vigente en la Argentina, a quienes no se han visto perjudicados y a quienes sí, hoy se encuentran altamente afectados por ella. A los primeros les deberemos exigir con firmeza el cumplimiento de sus obligaciones tributarias; a los segundos, les deberemos dar condiciones especiales para que puedan hacerlo. Pero también es necesario advertir que muchos de nuestros contribuyentes, mal calificados “con imposibilidad de pago” y que se encuentran incursos en incumplimientos permanentes, optan pagar servicios recreativos, antes que servicios básicos prestados por el Municipio; entre ellos, la cuota del cable de televisión, que generalmente supera ampliamente el valor de las tasas municipales y si indagáramos, veremos que gran parte de nuestro padrón de contribuyentes se encuentra adherido a dicho servicio, con un cumplimiento estricto con su pago. Ello demuestra la ausencia del poder administrador del estado municipal. Dicho poder administrador debe recrear en los contribuyentes con suficiente capacidad económica, una sensación de real riesgo ante la falta de pago de los tributos municipales; de manera que cuando ellos deban tomar una decisión ante un abanico amplio de obligaciones de pago y muchas veces con insuficiencia de recursos, coloquen y privilegien las obligaciones municipales –por su riesgo-, para su pago antes que la cuota del cable y otros similares. Hoy permitimos que decidan voluntariamente y cuando así lo hacen, privilegian a quienes ejercen mayor presión; luz, gas, cable de televisión, cuota de crédito bancario, cuota de compra de electrodomésticos, etc., pero no al municipio, pues total, con él no pasa nada -no hay riesgos-, y si los hay, no se los hacemos ver. Con los que se encuentren en dificultades socio-económicos, deberemos ofrecerles condiciones que hagan posible el ejercicio activo de contribuir; pero ello debe hacerse en la medida de sus posibilidades, para lo cual deberá estudiarse con detenimiento este segmento de contribuyentes y si es necesario, reducir el valor de los impuestos y tasas para que puedan hacerlo; habremos logrado dignificarlos como ciudadanos al allanarles el camino para el cumplimiento de sus obligaciones, y también un resultado económico favorable, pues siempre será mejor percibir montos menores, antes que no percibirlos. Se debe recrear en los contribuyentes con suficiente capacidad económica, una sensación de real riesgo, de manera que coloquen los impuestos y tasa municipales en un lugar de privilegio al momento de decidir y optar por el pago de alguna, de lo que conforma, el amplio abanico de sus obligaciones. SIMPLIFICACIÓN Y REVISIÓN DE PROCEDIMIENTOS Se impone revisemos y simplifiquemos los procedimientos de administración tributaria, los que muchas veces se convierten en obstáculos en la relación contribuyente-Municipio, originando en algunas circunstancias verdadera rebeldía de los contribuyentes por la complejidad, abuso de autoridad y pérdidas de tiempos que ellos le significan y le originan. En tal sentido, más allá que todos deben ser revisados, debe priorizarse la revisión del procedimiento de facturación de los impuestos, tasas y derechos municipales. Noe es posible llegar a los contribuyentes, liquidando por separado la diversidad de tasas, impuestos, derechos municipales y contribución de mejoras con vencimientos distintos, distintos lugares de pago, etc.; ello provoca confusión, olvidos y su consecuencia última y más perversa –pérdida de cobrabilidad y de contribuyentes-. Se impone la facturación y liquidación unificada, vencimientos únicos y únicos lugares de pago. Así, todas las tasas, impuestos, derechos y contribuciones de mejoras asociadas a los inmuebles, deberán liquidarse conjuntamente en una sola facturación, con un único vencimiento; de igual manera deberá procederse con las asociadas a los comercios e industrias; todo ello, unido a un único número de identificación del contribuyente, lo que posibilitará administrar una única cuenta corriente por cada uno, facilitando y simplificando enormemente la relación contribuyente-Municipio. REVISIÓN DE POLÍTICAS Y TRANSFORMACIÓN DE CULTURAS Una política que fije como objetivo aumentar la recaudación, mejorar la relación contribuyente/Municipio, combatir la evasión e incorporar contribuyentes al circuito regular de pago es incompatible con la sanción permanente de ordenanzas de regularización, moratoria, olvido fiscal y similares. Por lo tanto, es urgente revisar las políticas que promuevan el incumplimiento, transformándolas en aquellas que sancionen al mal contribuyente y contrariamente que premien al buen contribuyente; sólo ello, hará posible transformar culturas vigentes asociadas al crónico incumplimiento de los ciudadanos, la mayoría de las veces realimentadas por erróneas políticas del estado municipal. Una política que tenga como objetivo la relación contribuyente/Municipio y aumentar la recaudación, deberá sustentar en los buenos contribuyentes y eliminar los premios al incumplimiento a través de la sanción periódica de moratorias, planes de regularización, olvido fiscal, etc. REDISEÑO DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA ORGANIZACION DE LA ADMINISTRACION – Estructura Será necesario rediseñar la actual estructura de administración; en tal sentido, habrá que revisar: áreas intervinientes, funciones de cada área, procedimientos, sistemas de información y control, recursos humanos afectados a cada función. Todos estos aspectos operan en forma conjunta dándole mayor o menor operatividad al sistema y harán posible que la función se cumpla o no, de manera ágil, fácil y expedita para el contribuyente. REDISEÑO DE LAS AREAS Y FUNCIONES EL AREA DE RECAUDACION Es común observar que los Municipios en general tienen adecuadamente estructuradas las áreas de recaudación, entendiendo por ellas, las que tienen como objetivo principal, generar el cúmulo de tareas administrativas que posibiliten al contribuyente obligado por las disposiciones contenidas en las Ordenanzas Fiscal e Impositiva, disponer de la liquidación, emisión y distribución de su obligación, con todas las etapas que previamente haya sido necesario cumplimentar -declaraciones juradas; información relativa a novedades catastrales; cambios de zonas por modificaciones a las frecuencias de los servicios; o por nuevas obras de infraestructura realizadas; altas por relevamientos que determinen mayor ocupación de espacios públicos y/o publicidad, etc.; su función básica es en definitiva -liquidar, emitir y distribuir-, pero no la de fiscalizar y procurar el cobro de contribuyentes remisos por la vía judicial. El área de recaudación únicamente funcionando, es al decir del programa de Finanzas Públicas de la O.E.A.: “Se puede imaginar una administración en su mayor expresión de simplicidad en cuanto a la conducta de los contribuyentes, en que la obligación tributaria es equitativa y está expresada en forma clara e inequívoca, todos los contribuyentes conocen la suya correctamente y la determinan, declaran y pagan, cabal y oportunamente; también se da por establecido que la administración tendría una sola función: recaudar. En este supuesto ideal, la administración debería estar organizada sólo para percibir el monto del tributo que el contribuyente espontáneamente pagaría”: La realidad nos indica que ello no ocurre de esa manera; que los contribuyentes no siempre -declaran y pagan; cabal y oportunamente-; y en consecuencia, se hace necesario organizar áreas con gran especialización que tengan bajo su responsabilidad; fiscalizar el cumplimiento de la presentación de las declaraciones juradas y la veracidad de su contenido; el cumplimiento en los pagos; la oportunidad del registro de los contribuyentes en cuanto nazca su condición de sujetos obligados y también áreas de procuración y cobranza judicial con competencia para forzar al cumplimiento a quienes sean remisos a hacerlo o no lo hagan voluntariamente. Pero antes, nuestra prioridad absoluta debe centrarse en que el área de recaudación trabaje bien y cumpla con eficacia su función -pues el “liquidar, emitir y distribuir” son funciones por lo general con una alta carga de ineficiencia, lo cual genera un alto disconformismo en el contribuyente, pues le liquidamos mal, le llega todo por separado -“cuando le llega-” y con vencimientos distintos y para colmo de males distribuimos mal y tarde. En este sector es necesario que revisemos “cada eslabón de la cadena” e ir reforzando los más débiles -sean ellos: recursos humanos, sistemas, modalidades de facturación y emisión, modalidades de distribución; basándonos en el pensamiento de que el ciudadano-contribuyente, es el eje y centro de nuestro accionar; en tal sentido habráque lograr: *La atención amable, personalizada y desburocratizada *Replantear los sistemas para trabajar en tiempo real con la información que el contribuyente necesite y requiera *Modificar sistemas de facturación y emisión *Unificar vencimientos *Mejorar la distribución *Celebrar convenios para utilizar el débito automático y tarjetas de crédito *Hacer un estudio de las colas de espera, replantear el trabajo de las áreas que las generan y eliminarlas; o al menos, reducirlas a la mínima expresión posible *Revisar los padrones, actualizarlos y depurarlos; no puede ocurrir que un contribuyente reciba una intimación por una deuda inexistente, -ello atenta contra uno de nuestros bienes más preciados -la credibilidad-, sin ella, no habrá cumplimiento La función del área de recaudación es posible calificarla de pasiva, pues se limita a esperar -una vez cumplidas sus tareas-, a que el contribuyente cumpla con su obligación de pago; sin realizar acciones que involucren una actividad específica destinada a inducir una determinada conducta de su parte. Y como esta conducta en general tiende a evitar el pago de los tributos, surge la necesidad de complementar la función anterior, con otras- esencialmente activas-, la de fiscalización y procuración judicial, cuyos objetivos serán los de comprobar el cumplimiento de todas las obligaciones e inducirlas compulsivamente a cumplirlas, en los casos que sean necesarias. EL AREA DE FISCALIZACION Se hace imprescindible si deseamos tener éxito en materia de recaudación, organizar y nutrir con personal altamente especializado, el área de Inspecciones y/o de Fiscalización Tributaria. Tendrá como responsabilidad la de fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias según lo establezcan las Ordenanzas -Fiscal Impositiva-, vigentes; dando prioridad en su accionar a las políticas que en el marco general, para la administración tributaria haya fijado el Gobierno. Y destaco dos aspectos que en el párrafo anterior he mencionado, el primero -será “su responsabilidad fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias”-; y aquí la primer pregunta: cuáles de las obligaciones?; de todas. Debe organizar, trabajar y especializarse en las tareas que permitan y conduzcan a la fiscalización de todas las obligaciones de los contribuyentes. Es observable en los Municipios en este aspecto, una tendencia a que el área de inspecciones y/o de fiscalización se incline únicamente a trabajar en el contralor del cumplimiento tributario del comercio, industrias y/o actividades de servicios, a través de la Tasa de Seguridad e Higiene y fundamentalmente cuando ésta es liquidada en base al monto de facturación de dichas actividades económicas. Su tarea y responsabilidad no debe terminar allí y tendrá que actuar también en fiscalizar el cumplimiento de todos los impuestos, tasas, derechos y contribución de mejoras a que estén obligados los contribuyentes y deberá entonces, si se tratare: *Del impuesto inmobiliario y/o tasa de alumbrado, limpieza y conservación de la vía pública, trabajar juntamente con el catastro a efectos de verificar y resolver las situaciones que se plantean con las construcciones y mejoras no declaradas; organizar y clasificar los deudores según su capacidad económica para posibilitar y dar prioridad a las acciones de cobro judicial; verificar puntualmente el cumplimiento de los mayores contribuyentes, analizar la razonabilidad o no de las valuaciones fiscales, según su localización geográfica, que determinan la justicia o injusticia de la distribución de la carga tributaria y por ende, a su cumplimiento o incumplimiento *En los derechos de ocupación de espacios públicos y publicidad y propaganda, deberán realizar los relevamientos necesarios que aseguren el empadronamiento de todos los obligados y el posterior pago de sus obligaciones *En materia de obras de infraestructura deberán procurar que ellas se informaticen individualmente, de manera que ello posibilite el seguimiento y cumplimiento de los planes de pago vigentes *En los derechos a los espectáculos públicos, que ellos se fiscalicen. *En la tasa de seguridad e higiene, deberá: -Reducir y/o eliminar la brecha entre el universo de contribuyentes y los contribuyentes registrados -Reducir y/o eliminar la brecha entre los contribuyentes registrados que cumplen sus obligaciones formales (presentación de la declaración jurada) de los que no la cumplen -Reducir y/o eliminar la brecha entre los contribuyentes que cumplida su obligación formal, han declarado íntegramente su obligación de los que no lo han hecho -Reducir y/o eliminar la brecha entre los contribuyentes que declaran y pagan y los que no lo hacen EL AREA DE PROCURACION Y COBRANZA JUDICIAL Es necesario la creación y/o el replanteo del accionar del área de cobranza y procuración judicial, constituyendo su función primordial, la de forzar el cumplimiento de los contribuyentes que no lo hagan voluntariamente, concluyendo con la percepción efectiva del tributo municipal. Es esta función la que cierra el proceso operativo e incluye la adopción de medidas de carácter administrativo o los procedimientos judiciales de cobro coactivo de la deuda tributaria, hasta que ésta ingrese efectivamente en la caja del fisco. Para lograr efectividad en el funcionamiento global de la administración tributaria, es necesario que el área de procuración dependa y se estructure en la Secretaría de Economía y Hacienda. Muchas veces he preguntado de qué valen todos los esfuerzos en las áreas de recaudación y fiscalización en la adopción de todas las medidas que hemos venido enumerando para “transformar el medio” y recrear hábitos de cumplimiento, si la función de procuración y cobranza, trabaja en distinta sintonía? Y a qué llamo, trabajar en distinta sintonía? *Fijar plazos y tiempos operativos basados en circunstancias distintas; unas -las económicas: sueldos, contratistas, proveedores, etc.-; otras; las judiciales, en todo caso el mayor apuro es evitar la prescripción de las deudas *No priorizar el interés fiscal desde el punto de vista económico en el accionar para la recuperación de deudas, esto es, no privilegiar los aspectos cualitativos y cuantitativos -ni todos los deudores son iguales en sus circunstancias-, ni todos los montos de deudas son similares -algunos suman miles de pesos y otros tan sólo cientos-. En definitiva, dependan o no las áreas de procuración y cobranza judicial de las Secretarías de Hacienda, será necesario replantear su actual funcionamiento, de manera de hacer comprender que constituyen “el eslabón” que cierra la cadena de la administración tributaria y en consecuencia, asumir que la prescripción no es la única consideración determinante de una política de cobranza, que será necesario utilizar Curvas ABC de clasificación de los deudores, que son indicativas de que por lo general el veinte por ciento de los deudores, concentran el ochenta por ciento de los montos de las deudas totales; y que allí pues, deben dirigirse los mayores esfuerzos en materia de procuración. EL AREA CATASTRAL Una buena parte del éxito de la administración tributaria municipal, se sustenta en la estructuración y organización de sus áreas catastrales y en la efectividad con la que ellos cumplen su función básica -administrar correctamente el catastro territorial-. Es posible definir al catastro territorial, como al conjunto de acciones conducentes a “la individualización y ordenamiento de la propiedad inmobiliaria por parte del Estado, en los aspectos físicos, jurídicos y económicos, conjunta e inseparablemente consideradas”. Y le corresponde al catastro económico, organizar y ejecutar “el conjunto de tareas tendientes a realizar y registrar la tasación racional, objetiva y simultánea de los inmuebles ubicados en un área territorial considerada, en la forma y con los efectos previstos por la Ley”. Resultará de ello, disponer de una adecuada valuación -equitativa y actualizada-, de los inmuebles y al ser ella determinante de la base de imposición del impuesto inmobiliario y de las tasas por alumbrado, barrido y limpieza de la vía pública; define y condiciona los montos recaudados por dichos conceptos. La valuación general catastral, base de los archivos maestros de valuaciones; resulta de la cumplimentación de las siguientes etapas: *La determinación de los valores unitarios básicos a nivel zonal *La determinación de las valuaciones a nivel parcelario Para el primero de los aspectos, las Provincias Argentinas, han adoptado sistemas valuatorios diferenciados, de acuerdo a la distinta naturaleza económica de los bienes a evaluar, utilizando para la tierra libre de mejoras el “valor medio de mercado y/o de productividad, según se trate de bienes urbanos o rurales y el de “reposición presente” para las mejoras. El valor medio de mercado, utilizado sin excepción para la tierra urbana, es el correspondiente a un lote o predio tipo, de acuerdo a la oferta y la demanda en condiciones normales de mercado y a precios de contado. Los valores básicos de las mejoras, son determinados de acuerdo a los costos medios actuales que les corresponda, en función de una clasificación por destino y tipo realizada de conformidad a los materiales utilizados, características constructivas, funcionalidad, planeamiento, etc. Determinados los valores unitarios básicos zonales, procede la realización de la segunda etapa, consistente en la determinación de las valuaciones a nivel parcelario. Esta resultará de la ponderación de los factores intrínsecos de valorización de los inmuebles (dimensiones, características constructivas, antigüedad, estado de conservación, etc.) con los valores unitarios básicos zonales que de acuerdo a sus emplazamientos económicos y características constructivas, les corresponda. El relevamiento a nivel parcelario, se realiza según los siguientes procedimientos: *De oficio, mediante relevamiento en terreno, fotointerpretación o utilizando la información valuatoria existente en los archivos catastrales *Por declaración jurada; constituyendo éste el método principal de relevamiento de las características parcelarias Las distintas jurisdicciones -provinciales y municipales-, enfrentan serios problemas en la administración de sus catastros que impactan considerablemente en los niveles de recaudación de los impuestos inmobiliarios y de las tasas por alumbrado, barrido y limpieza de la vía pública; al afectar las valuaciones inmobiliarias, base de imposición de las mismas. Entre ellos: *Inadecuada actualización de su base imponible (valuación fiscal) en relación al incremento operado en el nivel general de los precios inmobiliarios *Deficiencias o inexistencia de procedimientos y acciones conducentes a la captura de información que posibilite la incorporación de construcciones y mejoras realizadas, sin su correspondiente permiso de construcción *Falta de correspondencia de los valores unitarios básicos -resultante de avalúos generales muy distantes en el tiempo-, con la realidad del mercado inmobiliario, con graves y acentuadas dispersiones en determinadas zonas urbanas de gran crecimiento y expansión desde el punto de vista urbanístico, cuya potencialidad no había sido considerada en el año base del avalúo y a la inversa, zonas en las que se prevía alto desarrollo urbano y que en la realidad hoy, refleja un gran retraso relativo Los aspectos señalados provocan asimismo, distorsiones e inequidad en la distribución de la carga tributaria; pues es observable que zonas de bajo nivel de desarrollo, soportan niveles de presión fiscal no comparable con otras, que inversamente han tenido un explosivo desarrollo, situación que no se encuentra reflejada en los valores unitarios básicos, resultantes de avalúos integrales que se originaron hace más de cinco décadas. Se impone con urgencia entonces, el desarrollo de programas integrales de valuación general, que necesariamente deberán resolver los problemas apuntados; ello posibilitará incrementos de recaudación sin aumentos de la presión tributaria; resultando además, una más justa y equitativa distribución de la carga tributaria entre los contribuyentes, respetando el principio de igualdad, entendiendo por ello “igualdad de tratamiento frente a igualdad de situaciones o circunstancias”. RECURSOS HUMANOS Y AMBITOS FISICOS Uno de los aspectos que tenemos que privilegiar, es la calidad de los recursos humanos afectados a estas áreas y su alto compromiso -con el enfoque al cliente-, “que inspira nuestros nuevos objetivos”. En este sentido, de nada servirá que mejoremos nuestros sistemas de facturación y emisión; de control, de información, etc.; si ello no va acompañado de una cálida, amable e idónea atención de nuestros contribuyentes. Ello debe tener un doble tratamiento; uno, la capacitación y rotación del personal afectado; el otro, la adecuación de los ámbitos físicos de atención. Además de disponer de personal con alta idoneidad; los lugares físicos afectados tendrán que posibilitar -la atención personalizada- del contribuyente y sin lugar a dudas hay que terminar con LA DESCONSIDERACION que muchas veces en muchos lugares, hace que los contribuyentes hagan larguísimas colas fuera de los ámbitos físicos -en la calle-, lo cual justifica la baja perfomance de algunos Municipios, en materia recaudatoria. Pero los ámbitos físicos de atención, no solamente se deben rediseñar para permitir la comodidad de los contribuyentes, sino además, para brindar a los agentes municipales, lugares acordes y agradables, que permitan transformar la idea del trabajo como una pesada carga y convertirla en un ámbito de autorrealización. SISTEMAS Y PROCEDIMIENTOS Tendremos también que dedicar grandes esfuerzos a la simplificación y racionalización de los trámites que deban realizar los distintos contribuyentes; mal podríamos iniciar campañas promoviendo al cumplimiento y castigando conductas contrarias, si los primeros en violarlas somos nosotros al no cumplir con nuestras obligaciones básicas que deben encuadrar en la buena atención, en evitarles tiempos de espera innecesarios, en la simplificación y desburocratización de todos los aspectos; en hacerles ver, en definitiva, que “pensamos en ellos” y que constituyen el centro y eje de nuestras políticas. Tres aspectos nos llevan a avanzar en el camino de la simplificación: *Informatización de tasas y derechos menores *Facturación unificada *Unificación de vencimientos Existen opiniones por las que se sugiere eliminar de nuestras Ordenanzas, las tasas y derechos menores por su bajo rendimiento económico y por su alta complejidad en su administración -debiéndonos quedar-, únicamente con las mayoritarias, pues ellas sí, interesan en volúmenes recaudatorios y también se administran con mayor facilidad -emisión informatizada, distribución domiciliaria, cobro en Bancos adheridos por convenios-. No obstante ser ellas respetables no creo que eliminando tasas y derechos, podamos resolver los problemas que se nos presentan, sino que, ellos se resuelven con una administración distinta. O es acaso imaginable que las organizaciones que prestan servicios, resuelvan no prestarlos o dejar de cobrar aquellos de menor cuantía por la complejidad que les significa su administración? Todo lo contrario, amplían el abanico de servicios y resuelven con inteligencia como administrarlos, de manera que no signifiquen cargas burocráticas, ni al cliente, ni a la organización. Tenemos también que pensar que los servicios representados por las tasas y derechos menores, son necesarios -no discontinuables-; y generan costos, en consecuencia, alguien debe pagarlos; suponer eliminarlos, supone también que dichos costos serán trasladables a los contribuyentes a través de las tasa mayoritarias y ello es doblemente injusto; por un lado, por el incremento de la carga tributaria que les significaría y por otro, porque no necesariamente son recipendarios de dichos servicios; pues en general, se tratan de servicios donde la divisibilidad constituye su característica principal. Creo entonces, que tenemos que administrarlos a todos, pero de distinta manera. La solución deberá esencialmente pasar por un cambio basado fundamentalmente en la informatización de todos los impuestos, tasas y derechos y su unificación en un único proceso de facturación y emisión. Deberemos también vincular varios bienes tasables -inmuebles o comercios-, pertenecientes a un mismo contribuyente -persona física o jurídica-, a efectos de la unificación de su cuenta corriente, de manera que si iniciáramos una demanda por cobro de deuda, tengamos la posibilidad de obtener de dicha fuente, la totalidad de la información. Nos posibilitará ello además, a través de la asignación de un único número de identificación del contribuyente, llegar como proceso final -si así los deseáramos-; culminar en una sola facturación que comprenda a todas las obligaciones que deriven de los Inmuebles y las de los Comercios, Industrias y/o Servicios. Ejemplificando para el caso concreto, de un derecho de construcción; el contribuyente ahora debe seguir, por lo general, los siguientes pasos: *Trámite en Obras Particulares por el inicio del expediente -Valuación de la Obra *Trámite en el área de recaudación para la opción del plan de pago en cuotas *Cola de espera en tesorería para abonar el anticipo *Completar con copia de recibo sellado del anticipo, el trámite en Obras Particulares para la asignación del número de expediente Modificando los procedimientos en función de lo que analizáramos, deberá: *Realizar trámite único en Obras Particulares donde se establece la valuación de la obra; el contribuyente elige en dicha oportunidad su opción según el plan y contra la firma de un compromiso de pago y autorización para su facturación unificada se asigna el número de expediente *En la próxima emisión de impuestos y/o tasas vinculadas a su inmueble, le llegará en la misma facturación discriminado el anticipo, y en los meses subsiguientes el resto de las cuotas INFORMACION Y CONTROL “Despertada” la conciencia tributaria y por su intermedio, recreado el hábito de contribuir con regularidad, se debe sostener y sustentar en un adecuado y eficiente sistema de información que posibilita el ejercicio de un riguroso y exaustivo control. Ahora bien, que información necesitaremos; qué controlaremos y a quiénes? La información mínima y básica que tendremos que disponer, será la de los montos de emisión -de todos los impuestos, tasas, derechos y contribuciones por mejoras, dando por sentado que hemos cumplimentado plenamente la etapa de informatización de todos ellos-, y los montos de recaudación; podremos así, por comparación de los dos conceptos, conocer los porcentajes globales de cobrabilidad en los distintos ítems mencionados; se trate, de un impuesto, tasa, derecho u obra. La misma deberá ser emitida de manera que refleje la situación del ejercicio en curso y la de los ejercicios anteriores, de manera que sea posible evaluar tendencias -sean ellos de crecimiento o de decrecimiento de los índices de cobrabilidad-, a lo largo de ciertos períodos. Naturalmente que poseyendo la información, deberá servir para el análisis minucioso y exaustivo de tal manera que cuando nos alejemos de las previsiones calculadas, podamos tomar decisiones que corrijan oportunamente los desvíos, posibilitando el cumplimiento de los objetivos contenidos en los distintos programas presupuestarios. Será importante que dicha información la podamos disponer por zonas o áreas geográficas de cada ciudad, distrito o departamento; para poder así analizar, qué sector es lo más debilitado desde el punto de vista contributivo, analizar las causas, el valor promedio de presión tributaria de cada una, de manera que si en alguna/s es alta en función de la capacidad económica de sus habitantes, y ello nos genera altos índices de incobrabilidad, proceder al replanteo, distribuyendo la carga global de distinta manera; disminuyéndola en algunas y aumentándola en otras, en función siempre de exteriorizaciones de mayor capacidad contributiva -zonas residenciales, microcentro, etc.. Qué controlaremos? El rendimiento de nuestra política tributaria. Controlar el rendimiento implica conocer cuánto percibe la Comuna de los valores que emite bajo cualquier concepto -pero no de cualquier valor-, me refiero a los valores que corresponda emitir en función de las disposiciones contenidas en las Ordenanzas Fiscal e Impositiva. Será necesario realizar un exaustivo relevamiento en la Ciudad e identificar a los contribuyentes de derecho, calcular según la Ordenanza vigente el monto de su obligación, proceder a su informatización y posterior emisión -unificada-, y controlar por último, la efectiva percepción. A quiénes controlaremos? Sin lugar a dudas que será necesario que controlemos a la totalidad de los contribuyentes que integran los diversos padrones de acuerdo a cada obligación, pues por mínima que sea la contribución, están obligados a efectuarla; entonces, la siguiente pregunta que deberemos formular es: Cómo lo haremos? Y aquí, la respuesta es una sola, lo haremos privilegiando el interés fiscal del Municipio; y ello significa ni más ni menos que comenzaremos verificando el cumplimiento de las obligaciones -en primer término-, de los contribuyentes que evidencien mayor capacidad económica -se mida ella por las valuaciones fiscales de su patrimonio y/o por el monto de facturación por ventas-, y recién después, procederemos a verificar las que nos quedaren pendiente. Para ello, podremos utilizar el sistema de control por Curvas A.B.C.; para lo cual será necesario disponer de: *Curva ABC de deudores por Impuestos y contribuciones sobre inmuebles *Curva ABC de deudores por Impuestos y contribuciones sobre actividades comerciales, industriales y/o de servicios *Curva ABC de facturación por impuestos y contribución sobre actividades comerciales, industriales y/o de servicios .